Uni¨®n bancaria: ?fr¨¢gil o s¨®lida?

Me considero un pionero defensor de las enormes ventajas de una uni¨®n bancaria para Europa. Sin ir m¨¢s lejos, antes de que el debate tomara su cariz actual, hace algo m¨¢s de un a?o, el 6 de mayo de 2012 escrib¨ª en estas mismas p¨¢ginas un art¨ªculo titulado "Por una uni¨®n bancaria". Pensaba -y a¨²n lo creo- que concretar ese proyecto no s¨®lo ser¨ªa un impulso para los sectores bancarios europeos, sino el mejor ingrediente para infundir confianza inversora en los estados miembros, a la vez que ser¨ªa un mecanismo poderoso de prevenci¨®n y resoluci¨®n de crisis y la peor noticia para todos aquellos que desean el fracaso del euro. Sin embargo, me generan bastantes dudas algunas caracter¨ªsticas del proyecto actual y los plazos. Ser¨ªa bueno contar con una uni¨®n bancaria que no adolezca de los defectos del proyecto actual, tal y como lo conocemos, r¨¢cano en recursos, incompleto en estructura, tibio en intenciones y repleto de zonas oscuras.

Los mismos s¨ªntomas de la enfermedad europea que no se acaba de resolver, con una Eurozona que se mantiene en pie a base de fogonazos desde Fr¨¢ncfort y poco m¨¢s. Ya deber¨ªamos haber aprendido que los dise?os de uniones incompletas crean importantes estrangulamientos a largo plazo por falta de ambici¨®n en el corto plazo. Espa?a se encuentra entre los pa¨ªses que parecen estar en el eje ambicioso, el de la apuesta por una verdadera uni¨®n. Otros, en cambio, no parecen tenerlo tan claro.

Lo que sucede con las negociaciones para la uni¨®n bancaria puede ser visto bajo el prisma del cuento de ¡°Los tres cerditos¡±. El lobo de los mercados ha entonado ya varias veces el ¡°soplar¨¦, soplar¨¦ y la casa derribar¨¦¡± pero la Eurozona sigue empe?ada en ser un cerdito remol¨®n. La casa actual sobre la que est¨¢ construyendo el proyecto es d¨¦bil, de pajitas, seg¨²n el cuento. Sin duda, un peligroso punto de partida con fragmentaci¨®n de mercados, supervisi¨®n m¨²ltiple, resoluci¨®n descentralizada y diferentes fondos de garant¨ªa de dep¨®sitos. No obstante, lo m¨¢s preocupante es que lo que se quiere hacer, o sea, el actual dise?o de la uni¨®n bancaria ¨Cquiz¨¢s por cierta miop¨ªa ante una situaci¨®n m¨¢s tranquila de los mercados- es una casa de palitos, que tampoco valdr¨¢ para soportar la embestida del lobo.

Es una casa con cuatro defectos estructurales. El primero, se trata de una uni¨®n en torno a un supervisor ¨²nico, el Banco Central Europeo, al que se le dar¨¢n capacidades limitadas en el n¨²mero de bancos que supervisar y en las acciones que puede adoptar. Segundo, se dise?a una red europea para la resoluci¨®n bancaria supuestamente coordinada pero, entre otras cosas, sin mecanismos ni recursos comunes potentes de resoluci¨®n. Tercero, existe a¨²n una notable falta de cohesi¨®n sobre cu¨¢les son las reglas de bail-in m¨¢s adecuadas, que no es otra cosa que determinar qui¨¦n asume las p¨¦rdidas en el ¨¢mbito privado antes de que se toque el bolsillo del contribuyente. Cuarto, el problema de la herencia recibida, los activos deteriorados bancarios de esta crisis (los llamados legacy assets) y los fondos p¨²blicos aportados o que puedan aportarse, con visos de una solidaridad bastante limitada para hacerles frente.

Esa ¡°casa de palitos¡± revela reticencias transversales de algunos pa¨ªses que frenan una y otra vez el proyecto y, lo que es peor, lo cercenan. En las propuestas de esos pa¨ªses queda clara una obsesi¨®n por un tema importante como ofrecer garant¨ªas a los acreedores pero la uni¨®n bancaria deber¨ªa ser mucho m¨¢s que eso. Lo que rezuma esa visi¨®n limitada es que algunos pa¨ªses siguen creyendo que van a ser siempre contribuyentes netos en casos de necesidad de resoluci¨®n de crisis. De hecho, esos supuestos contribuyentes netos hablan de aportar recursos comunes para casos de resoluci¨®n del entorno de 60.000 millones de euros. Combinados, estos ingredientes son una falacia de proyecto. La prueba m¨¢s clara de ello es la actual crisis, en la que los recursos aportados para rescates bancarios individuales por miembros de la Eurozona como Alemania, Holanda o B¨¦lgica han superado con creces las cantidades que ahora se hablan como mecanismo de resoluci¨®n europeo.

Estamos lejos de esa uni¨®n bancaria deseada, y no parece servir el argumento de llegar a acuerdos de m¨ªnimos hoy para parchear ma?ana

Toda esa reticencia se entiende algo mejor si analizamos algunas cuestiones menos conocidas de la econom¨ªa pol¨ªtica de los rescates bancarios en Europa. Con la uni¨®n bancaria se tratar¨ªa de aportar garant¨ªas que aporten fortaleza y cohesi¨®n a una Europa bancaria com¨²n. Sin embargo, la realidad es bien distinta. Desde Funcas, empleando metodolog¨ªas reconocidas, hemos calculado qu¨¦ garant¨ªas impl¨ªcitas e expl¨ªcitas aportan los gobiernos de la UE a sus entidades financieras, tomando como referencia el per¨ªodo 2008-2011. Las garant¨ªas impl¨ªcitas se calculan como la diferencia en el rating que se da a los bancos cuando se considera el potencial apoyo del Estado (all-in credit rating o AICR) y el rating cuando se descuenta ese apoyo contingente (el stand-alone credit rating o SACR). Transformando los rating a una escala num¨¦rica podemos calcular cu¨¢nto est¨¢ protegiendo impl¨ªcitamente cada gobierno a sus sectores bancarios. Sorpresa, sorpresa, la primera en el ranking de garant¨ªas impl¨ªcitas ser¨ªa Austria, donde sus entidades financieras cuentan con un diferencial positivo de rating por apoyo gubernamental del 4%. Le sigue Francia (3,9%) y Alemania, B¨¦lgica y Reino Unido (las tres con un 3,5%). Para Espa?a, el nivel es bastante m¨¢s reducido (1,8%).

De forma s¨²bita, muchos pensar¨¢n que aquellos con mayores garant¨ªas impl¨ªcitas son los que han aportado menos garant¨ªas expl¨ªcitas. No es este el caso. Las garant¨ªas expl¨ªcitas las calculamos como la diferencia entre el riesgo que asumen las entidades y lo que est¨¢ expl¨ªcitamente cubierto por los fondos de garant¨ªa y el capital bancario (incluidos rescates). Para hacer las comparaciones sencillas, expresamos estas garant¨ªas en t¨¦rminos relativos por unidad de dep¨®sitos. Reino Unido encabeza el ranking con una protecci¨®n expl¨ªcita de 0,215 euros por euro de dep¨®sitos del sistema. Le siguen Francia (0,194) y Finlandia (0,187). Para Espa?a la protecci¨®n es de 0,167 euros por unidad de dep¨®sitos, muy similar a la de Alemania (0,162).

En este sentido, sumando garant¨ªas impl¨ªcitas y expl¨ªcitas se genera una ventaja comparativa para los pa¨ªses que se arrogan el papel de contribuidores netos a la uni¨®n bancaria. Una ventaja no exactamente construida desde la lealtad competitiva que, adem¨¢s, tambi¨¦n contribuye a que las entidades financieras de estos pa¨ªses cuenten con menores costes de financiaci¨®n en los mercados, entre otras cosas porque el rating de muchos de esos bancos refleja m¨¢s la ayuda potencial de sus gobiernos que el estado de salud de esos bancos.

Por lo tanto, la lecci¨®n para la econom¨ªa pol¨ªtica del proyecto de uni¨®n bancaria es que dif¨ªcilmente alguien puede ser abiertamente solidario cuando en realidad se reserva un espacio de apoyo a su propio sistema, dudosamente competitivo. Es m¨¢s, esas diferencias tienen potenciales implicaciones de arbitraje regulatorio porque implican que puede haber movimientos de dep¨®sitos y capital bancario en Europa importantes, buscando las ventajas all¨ª donde el sol de la protecci¨®n gubernamental m¨¢s calienta. Algo que ya se temi¨® con anterioridad en esta crisis.

Un verdadero proyecto de uni¨®n bancaria acabar¨ªa con -o, al menos, reducir¨ªa significativamente- esas diferencias en las garant¨ªas para hacerlas comunes y suficientemente fuertes para todos. La uni¨®n bancaria deseable no s¨®lo tendr¨ªa un mecanismo ¨²nico de supervisi¨®n (el tan comentado single supervisory mechanism o SSM) en torno al BCE. La acci¨®n del BCE tendr¨ªa que abarcar a un conjunto m¨¢s amplio de instituciones del que se habla y poderes amplios de control y disciplina sobre las mismas. Asimismo, la uni¨®n bancaria deseable tendr¨ªa la coordinaci¨®n entre autoridades nacionales y los mecanismos de bail-in y de gesti¨®n de la herencia de activos anteriormente comentados pero tambi¨¦n otras cosas tanto o m¨¢s importantes.

Hoy parece inevitable que los problemas de los legacy assets sean asumidos por cada pa¨ªs. Curiosamente, esto no implica s¨®lo que pa¨ªses como Espa?a asuman ¨Ccomo de hecho ya hacen- el coste de sus rescates bancarios sino que otros muchos pa¨ªses europeos donde la necesidad de saneamiento y reestructuraci¨®n est¨¢ oculta tras condiciones macroecon¨®micas menos adversas tambi¨¦n realicen la necesaria puesta a punto de sus entidades financieras y lleguen ¡°limpios¡± a la puesta en funcionamiento del mecanismo de resoluci¨®n. Tal vez los test de estr¨¦s que se realicen en 2014 ser¨ªan la oportunidad para determinar ese punto de partida pero para ello ser¨ªa necesario que de una vez por todas englobaran a una muestra representativa de entidades financieras de todos los pa¨ªses implicados y reflejaran todas las fuentes de riesgo. Y, hecho esto, que se les diera un periodo para realizar el correspondiente saneamiento. Por ejemplo, de un a?o.

Existe margen para exigir m¨¢s a Europa en materia de uni¨®n bancaria a cambio de ceder una soberan¨ªa esencial

Precisa tambi¨¦n, por supuesto, de un fondo de garant¨ªa de dep¨®sitos ¨²nico que, para que fuera verdaderamente efectivo, tendr¨ªa que requerir cesiones nacionales de soberan¨ªa fiscal. Habr¨ªa que a?adir tambi¨¦n, a la vez y cuanto antes, una autoridad ¨²nica de resoluci¨®n independiente y fuerte, algo que a¨²n se ve demasiado lejos. Esa autoridad y su independencia son cruciales. Y, por supuesto, con mecanismos de resoluci¨®n y prevenci¨®n de quiebra que acaben con cuestiones como que algunas entidades financieras son demasiado grandes para caer. Es importante que la supervisi¨®n ¨²nica y los mecanismos de resoluci¨®n se decidan de forma paralela para evitar que las negociaciones entre los distintos pa¨ªses sobre capacidades de resoluci¨®n se vean contaminadas por procesos de supervisi¨®n y/o disciplina en marcha. La capacidad de negociar de los distintos pa¨ªses se ver¨ªa comprometida si resoluci¨®n y supervisi¨®n van desacompasadas.

En su conjunto, la uni¨®n bancaria requiere tambi¨¦n una armonizaci¨®n legal que podr¨ªa suponer la reforma del Tratado de la UE, con los riesgos que entra?a abrir una negociaci¨®n de este tipo. En todo caso, y aunque es cierto que el proyecto de uni¨®n bancaria lleva tiempo, con cambio de Tratado o no, puede requerir mecanismos de transici¨®n y reaseguros o garant¨ªas nacionales hasta que todos los aspectos legales se hayan armonizado. Entre tanto, cunden en la Eurozona disfuncionalidades que permiten, por ejemplo, que el seguro de dep¨®sitos sea una competencia de los pa¨ªses de origen de las entidades financieras mientras que la solvencia sea una competencia del pa¨ªs de destino. La lista de debilidades estructurales que favorecen la fragmentaci¨®n sigue siendo larga.

Estamos lejos de esa uni¨®n bancaria deseada y no parece servir el argumento de llegar a acuerdos de m¨ªnimos hoy para parchear ma?ana. No olvidemos que los pa¨ªses est¨¢n cediendo una parcela fundamental y estrat¨¦gica de soberan¨ªa nacional que es la supervisi¨®n bancaria. Ese sacrificio compensa en una uni¨®n bancaria fuerte pero no tanto en una d¨¦bil. Ser¨ªa preferible optar por el proyecto de casa del cerdito aplicado y previsor que construye sobre ladrillos. En t¨¦rminos pr¨¢cticos, lo oportuno es responder a la pregunta: ?a cambio de qu¨¦ se cede soberan¨ªa financiera y fiscal y cu¨¢ndo es pertinente hacerlo? La verdadera uni¨®n bancaria exige acabar con la fragmentaci¨®n. Y la fragmentaci¨®n no es tanto una tendencia como una consecuencia, hasta ahora soterrada, de una deficiente uni¨®n monetaria y bancaria.

Desde la perspectiva de Espa?a, la mayor transferencia que han hecho nuestros socios en este tiempo de crisis es un rescate bancario que se ha utilizado s¨®lo parcialmente, que se va a devolver y cuyos costes no van a ser mucho menores de lo que hubieran sido si Espa?a hubiera podido acceder al mercado como lo hace ahora. Eso no quita que en las circunstancias en que se dio ese rescate bancario, fue inevitable y absolutamente necesario. Es m¨¢s, constituye una garant¨ªa que refuerza la seguridad del sistema y por eso ahora se habla de ampliar su caducidad m¨¢s all¨¢ de fin de a?o. Sin embargo, la realidad es que Espa?a no s¨®lo est¨¢ cumpliendo su parte de los costes de resoluci¨®n dictados por el MoU sino que al final asumir¨¢ el coste de forma efectiva.

Por lo tanto, m¨¢s que un rescate europeo habr¨¢ sido un rescate espa?ol con intermediaci¨®n europea. Existe, por lo tanto, margen para exigir m¨¢s a Europa en materia de uni¨®n bancaria a cambio de ceder una soberan¨ªa esencial. Probablemente, tampoco ser¨ªa Espa?a la primera beneficiaria directa de la uni¨®n bancaria. Pero es un proyecto esencial para todos y por ello hay que acometerlo bien. Europa no deber¨ªa permitirse una Uni¨®n Bancaria sin los m¨¢s s¨®lidos fundamentos.

Santiago Carb¨® Valverde es catedr¨¢tico de Econom¨ªa y Finanzas de la Bangor Business School (Reino Unido) e investigador de Funcas.