Lecciones de las reformas de pensiones en Am¨¦rica Latina

Espa?a y otros pa¨ªses europeos est¨¢n implementando reformas ¡°param¨¦tricas¡± de sus pensiones p¨²blicas de seguridad social para hacerlas sostenibles en el largo plazo, frente al envejecimiento poblacional que de forma crucial aumenta los costes y reduce los ingresos del sistema. Opuestas a las reformas param¨¦tricas, que intentan fortalecer un sistema p¨²blico elevando las edades de retiro o ajustando las pensiones, las reformas ¡°estructurales¡± cierran el sistema p¨²blico y lo transforman, total o parcialmente, en privado. La reforma espa?ola ha generado gran controversia, pero lo mismo ocurre con la privatizaci¨®n de las pensiones que comenz¨® en Chile en 1981 y se extendi¨® a 23 pa¨ªses, 11 de ellos en Iberoam¨¦rica. Los sistemas p¨²blicos se caracterizan por prestaci¨®n definida (establecida por ley), financiaci¨®n por reparto (con solidaridad intergeneracional) y gesti¨®n p¨²blica, mientras que los sistemas privados se distinguen por la cotizaci¨®n definida (porque se asume que no cambia en el tiempo), capitalizaci¨®n individual mediante cuentas individuales de ahorro, propiedad del asegurado, y administraci¨®n privada con fines de lucro.

La privatizaci¨®n previsional latinoamericana sigui¨® modelos diferentes. Bolivia, Chile, El Salvador, M¨¦xico y Rep¨²blica Dominicana aplicaron uno ¡°sustitutivo¡± que cerr¨® el sistema p¨²blico y lo remplaz¨® por el privado. Argentina, Costa Rica, Panam¨¢ y Uruguay tomaron un modelo ¡°mixto¡± de dos pilares casando una pensi¨®n sufragada por el pilar p¨²blico y otra por el pilar privado. Colombia y Per¨² implementaron un modelo ¡°paralelo¡± en que los sistemas p¨²blico y privado compiten entre s¨ª. Nueve pa¨ªses retuvieron sistemas p¨²blicos: Brasil, Cuba, Ecuador, Guatemala, Hait¨ª, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Venezuela.

Por el lado positivo, la mayor¨ªa de las reformas estructurales fue exitosa en reforzar el v¨ªnculo entre los montos de la cotizaci¨®n y la pensi¨®n, mejorar la eficiencia en la administraci¨®n de las cuentas individuales e informar su saldo al asegurado, reducir el antes dilatado y engorroso otorgamiento de las pensiones, ahorrar un capital sustancial en los fondos y generar rendimientos adecuados.

Por el lado negativo, la generalidad de las reformas no cumpli¨® sus propios presupuestos ni tampoco los principios de seguridad social de la Organizaci¨®n Internacional del Trabajo (OIT): 1. No funcion¨® el pregonado paradigma universal aplicable a todos los pa¨ªses independientemente de sus notables diferencias econ¨®micas y sociales. 2. No logr¨® cubrir a la mayor¨ªa de la fuerza laboral porque el sistema privado es adecuado para un mercado laboral urbano formal, pero en la regi¨®n predomina el sector informal. 3. No se materializ¨® la mayor parte de los efectos presuntos: la cobertura se estanc¨® o cay¨®, la competencia no funcion¨® bien en la mayor¨ªa de los pa¨ªses, el gasto administrativo se increment¨®, la cartera de inversi¨®n se concentr¨® en deuda p¨²blica (donde no hab¨ªa mercado de capitales o era incipiente), la equidad de g¨¦nero se deterior¨® porque los sistemas privados acent¨²an la inequidad de g¨¦nero. 4. Virtualmente, todas las reformas descuidaron las pensiones de asistencia social a los pobres. 5. Prob¨® ser falso el supuesto que la propiedad de las cuentas individuales y la administraci¨®n privada impedir¨ªan la intrusi¨®n de la pol¨ªtica, as¨ª en Argentina el Gobierno presion¨® a las administradoras de pensiones a invertir en deuda p¨²blica, provocando una p¨¦rdida del fondo en la crisis a comienzos de siglo. 6. Gener¨® costes fiscales de transici¨®n m¨¢s altos y prolongados que lo proyectado. 7. No se cumpli¨® la premisa de que el Estado desempe?ar¨ªa un papel subsidiario al mercado puesto que aquel tuvo un rol financiero clave. 8. La crisis financiera global redujo notablemente el capital acumulado y su rendimiento, provocando cr¨ªtica y paralizando las reformas estructurales en 2008.

La mayor¨ªa de las reformas aprobadas han reforzado el v¨ªnculo entre la cotizaci¨®n y la pensi¨®n

Las resumidas fallas en el dise?o de los sistemas privados, y en su desempe?o posterior, indujeron reformas parciales en un par de pa¨ªses, pero no resolvieron los problemas de fondo, los cuales se agravaron con la crisis financiera global. Entre 2008 y 2010, tres pa¨ªses introdujeron diversas reformas de gran calado (re-reformas) de sus sistemas privados, pero todas reforzando el papel del Estado: Chile mantuvo, pero mejor¨®, dicho sistema, mientras que Argentina y Bolivia lo cerraron y transfirieron todos sus fondos y asegurados al sistema p¨²blico. As¨ª que quedan nueve pa¨ªses con sistemas p¨²blicos y once con p¨²blicos.

Las re-reformas avanzaron en varios principios de seguridad social: mejoraron la cobertura, la solidaridad social (pensiones para los pobres a cargo del Estado), la equidad de g¨¦nero (bonos por hijos nacidos) y el nivel de las pensiones (especialmente las m¨¢s bajas, con aportes fiscales). La competencia termin¨® en Argentina, pues cerr¨® las administradoras privadas y la gesti¨®n pas¨® al Estado, mientras que en Bolivia se espera que cesen, pero a¨²n funcionan las dos tradicionales; Chile mejor¨® la competencia con una licitaci¨®n que asigna los entrantes en la fuerza de trabajo a la administradora que ofrece la comisi¨®n menor. El desempe?o fue pobre en di¨¢logo social (excepto en Chile, donde Michelle Bachelet organiz¨® una comisi¨®n con adecuada representaci¨®n) y la participaci¨®n de los trabajadores en la gesti¨®n, aunque dos pa¨ªses crearon consejos de monitoreo de la re-reforma. El problema m¨¢s peliagudo es la sostenibilidad financiera en Argentina y Bolivia, cuyas re-reformas transfirieron sin consulta a los asegurados del sistema privado al p¨²blico y sus fondos al pote com¨²n, sin garant¨ªas ni estudios actuariales previos, por lo que enfrentan desequilibrios a largo plazo. Por el contrario, Chile reforz¨® la sostenibilidad financiera con asignaciones presupuestarias legales, control por comisiones de usuarios, y estudios actuariales previos y peri¨®dicos.

?Influenciar¨¢n las tres re-reformas cambios similares en la regi¨®n? Hasta ahora no se ha promulgado otra re-reforma, pero han ocurrido varias reformas parciales para mejorar el sistema privado. Uruguay extendi¨® la cobertura, aument¨® la competencia, redujo el costo administrativo y otorg¨® un bono de maternidad. Per¨² permiti¨® al asegurado en el sistema privado regresar al p¨²blico, cre¨® una pensi¨®n asistencial para los pobres y debate cambios en las comisiones. M¨¦xico extendi¨® el sistema privado a los funcionarios p¨²blicos (que ten¨ªan un r¨¦gimen p¨²blico separado), introdujo una pensi¨®n asistencial para adultos mayores y mejor¨® la competencia. El Salvador estableci¨® una pensi¨®n asistencial para los pobres, pero enfrenta altos costes fiscales de la transici¨®n y otros problemas, estudia una re-reforma en 2014. Costa Rica podr¨ªa considerar algunos cambios como completar la universalizaci¨®n de la pensi¨®n asistencial e introducir un bono de maternidad. En Colombia, una misi¨®n de la OIT evalu¨® su sistema en 2013, mientras que la Rep¨²blica Dominicana est¨¢ estudiando reformar la ley de pensiones. Panam¨¢ no ha implementado cambios.

Con pocas excepciones, los pa¨ªses con sistemas p¨²blicos enfrentan tambi¨¦n problemas de sostenibilidad financiera, escasa cobertura (salvo Brasil y Cuba), bajas pensiones, ineficiencias administrativas y una multiplicidad de programas separados con prestaciones privilegiadas y altos costes. Ellos tambi¨¦n necesitan reformas.

En resumen, no hay panacea, cada pa¨ªs debe aplicar la reforma param¨¦trica o estructural que considere adecuada a sus caracter¨ªsticas econ¨®mico-sociales, la cual debe ser precedida de un amplio debate social y estudios actuariales, con la mira puesta en la mejora de los principios de la seguridad social y combinando aspectos sociales y sostenibilidad financiera.

Carmelo Mesa-Lago, catedr¨¢tico em¨¦rito de Econom¨ªa y Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Pittsburgh y autor de numerosas obras sobre reformas de pensiones en el mundo, ha sido nominado al Premio Pr¨ªncipe de Asturias en Ciencias Sociales de 2014