Crecimiento tur¨ªstico y moratorias

El Ayuntamiento de Barcelona ha aprobado una moratoria tur¨ªstica que ha puesto de manifiesto, por las reacciones desatadas, la complejidad de la gesti¨®n de los destinos tur¨ªsticos. Los impactos econ¨®micos de las moratorias sobre alojamientos tur¨ªsticos no han sido suficientemente estudiados, al menos no tanto como otras medidas alternativas como las ecotasas o los est¨¢ndares de calidad.

Una moratoria es una regulaci¨®n gubernamental que limita de forma temporal la expansi¨®n de la capacidad productiva de un sector, reduciendo autom¨¢ticamente los niveles de competencia. De hecho, una moratoria no es m¨¢s que el cierre de un mercado, y su principal efecto es crear y redistribuir rentas entre las empresas ya establecidas, al tiempo que excluye a potenciales entrantes. Por este motivo, se trata de un instrumento atractivo para corregir situaciones de sobrecapacidad de alojamiento, burbujas especulativas, y congesti¨®n ambiental en contextos de expansi¨®n de la planta tur¨ªstica. Sin embargo, tambi¨¦n tiene efectos sobre la rentabilidad, la innovaci¨®n y las expectativas que pueden poner en marcha nuevas estrategias que agraven los problemas que se quieren afrontar.

En el sector tur¨ªstico, las moratorias han sido utilizadas para favorecer el rejuvenecimiento de en destinos maduros que presentan s¨ªntomas de deterioro y de obsolescencia de las infraestructuras p¨²blicas y privadas. Estas situaciones, que aparecen frecuentemente en destinos consolidados de sol y playa, suponen una p¨¦rdida gradual de atractivo, lo que induce a la deslocalizaci¨®n de empresas e inversi¨®n hacia otras zonas sin que existan incentivos para la inversi¨®n en renovaci¨®n del destino que se abandona. Esta colonizaci¨®n progresiva, que dilapida el territorio y otros recursos, es lo que en un reciente trabajo de investigaci¨®n hemos denominado din¨¢mica de tierra quemada. En un contexto como este tiene sentido la introducci¨®n de una moratoria que contribuya a redirigir la inversi¨®n hacia la recuperaci¨®n de zonas degradadas.

Puede que no sea casual que Canarias, un destino maduro, diferenciado y aislado geogr¨¢ficamente, haya sido la ¨²nica comunidad aut¨®noma que ha implementado una moratoria tur¨ªstica con el objetivo de modular el crecimiento tur¨ªstico. El gobierno aut¨®nomo aprob¨® en el 2001 una moratoria que limitaba la construcci¨®n de nueva planta hotelera en sus principales islas tur¨ªsticas. El objetivo declarado de dicha moratoria, en vigor hasta hace unos pocos meses, era forzar un desarrollo sostenible de la actividad tur¨ªstica a trav¨¦s de un complejo proceso de ordenaci¨®n del territorio, modulaci¨®n del crecimiento tur¨ªstico y de renovaci¨®n de la planta obsoleta. Visto en perspectiva, ante un escenario expansivo de la oferta tur¨ªstica, que casi triplicaba la capacidad a lo largo de una d¨¦cada, la moratoria promet¨ªa contener la expansi¨®n de su capacidad y crear supuestamente las rentas necesarias para la recualificaci¨®n de los establecimientos hoteleros. Sin embargo, una cosa son las intenciones y otra los hechos a lo largo de la ¨²ltima d¨¦cada. A pesar de las excepciones que inclu¨ªa la moratoria (hoteles de cinco estrellas) y ante la falta de inversi¨®n, el gobierno opt¨® por desarrollar un mercado secundario de camas que permit¨ªa transformar la capacidad alojativa obsoleta en planta renovada de mayor categor¨ªa. Este mercado secundario nunca funcion¨® bien y la renovaci¨®n de la planta ha sido, cuanto menos, escasa.

Hay al menos cuatro lecciones que podemos extraer del caso de Canarias, que pueden ser determinantes en el dise?o una moratoria. En primer lugar, el territorio afectado por la moratoria debe ser lo suficientemente amplio para evitar desplazamientos de la actividad tur¨ªstica a zonas lim¨ªtrofes, sin que se resuelvan los problemas de fondo. En segundo lugar, el periodo entre el anuncio de la moratoria y su aprobaci¨®n debe ser lo suficientemente corto para evitar una avalancha de solicitud de licencias previas a la moratoria. As¨ª mismo, el periodo de cierre del mercado debe ser lo suficientemente amplio para acometer la renovaci¨®n del destino (o aprobar un plan de reordenaci¨®n tur¨ªstica, en su caso) pero con la amenaza cierta de mayores niveles de competencia, tras la reapertura. La tercera lecci¨®n es que la moratoria debe abordar de forma transparente las excepciones, para evitar los comportamientos clientelares asociados a este tipo de regulaciones. La cuarta, y ¨²ltima lecci¨®n, es que una moratoria es una regulaci¨®n gubernamental traum¨¢tica. Desata conductas y alianzas estrat¨¦gicas en los agentes, eleva los niveles de riesgo e incertidumbre, y puede comprometer la sostenibilidad financiera de la administraci¨®n p¨²blica involucrada, por el cambio de reglas del juego en medio de la partida. Todo apunta a que se trata de una regulaci¨®n de ¨²ltimo recurso. Una decisi¨®n que debe evitarse, en la medida de lo posible, mediante terapias preventivas a lo largo del proceso de expansi¨®n tur¨ªstica.

Las moratorias pueden tener efectos contraproducentes, lo que depende en gran medida de si el instrumento que se est¨¢ utilizando (cerrar un mercado) se ajusta a los problemas que se desea solucionar. A este respecto, la suspensi¨®n de licencias en Barcelona se ha justificado como medida correctora de la congesti¨®n de visitantes ¨C y de las consiguientes externalidades negativas a los residentes, ¨C as¨ª como del reparto de rentas tur¨ªsticas entre los distintos barrios de la ciudad. Si bien ambos problemas reclaman regulaci¨®n p¨²blica, en el caso de Barcelona, una suspensi¨®n de licencias podr¨ªa no ser la medida m¨¢s efectiva. Los l¨ªmites de capacidad en alojamientos no s¨®lo no garantizan la descongesti¨®n o la correcci¨®n de externalidades, sino que revalorizan claramente la oferta de vivienda vacacional, pudiendo aumentar la presi¨®n que ejerce el turismo masivo e informal en el destino. Incluso podr¨ªa argumentarse que, dado que la congesti¨®n en determinadas zonas de la ciudad es lo que motiva la moratoria - que a su vez genera renta a los alojamientos ya establecidos - estos no tendr¨¢n incentivos a que desaparezcan ni la congesti¨®n, ni las externalidades ni, por supuesto, la moratoria. En este sentido, no es casual la formaci¨®n de coaliciones entre agentes sociales con intereses aparentemente dispares, tal y como ha ocurrido en Barcelona y ocurri¨® en Canarias, con ciudadanos afectados por las externalidades y empresas hoteleras ya establecidas (responsables de la obsolescencia de la planta o de las externalidades) en el mismo bando.

Y esto nos lleva directamente al segundo de los problemas al que se dirige la moratoria de Barcelona, la redistribuci¨®n de la renta en el destino a trav¨¦s de la reordenaci¨®n de la actividad tur¨ªstica entre sus barrios. Parad¨®jicamente, redistribuir de forma equitativa la renta entre los ciudadanos del destino a trav¨¦s de una pol¨ªtica sectorial como esta puede acabar disipando la renta a repartir. Este ser¨ªa el caso en el que los inversores afectados por la suspensi¨®n temporal, y por la incertidumbre de los futuros planes de ordenaci¨®n, deciden desviar sus proyectos de inversi¨®n hacia otros destinos que ofrezcan condiciones m¨¢s ventajosas. Adem¨¢s, en esta redistribuci¨®n territorial de la actividad tur¨ªstica, nada puede evitar que los ciudadanos propietarios de viviendas, ante una revalorizaci¨®n de la propiedad, acaben vendiendo sus activos a los especuladores o a grandes empresas tur¨ªsticas. Desde este punto de vista, la moratoria podr¨ªa comprometer a largo plazo tanto el exitoso modelo tur¨ªstico actual como el objetivo redistributivo de los reguladores.

La lista de peligros que se ciernen a ra¨ªz de la moratoria es extensa y ha sido relatada en la prensa a lo largo de las ¨²ltimas semanas. La mayor¨ªa de ellos surgen por la complejidad de un sector que, aunque pivota sobre la oferta alojativa, vincula la actividad de m¨²ltiples sectores que conforman la oferta complementaria o la necesaria movilidad del turista, y adem¨¢s potencia procesos de innovaci¨®n tecnol¨®gica vitales para la competitividad del destino. Al mismo tiempo, los cambios en los precios relativos provocados por la suspensi¨®n pueden propiciar la expansi¨®n en otros segmentos, como el de cruceros, o excursionistas desde otros municipios, que acabe agravando, o trasladando de zona, la congesti¨®n y las externalidades.

Definitivamente, las pol¨ªticas de decrecimiento pueden generar externalidades no consideradas por sus promotores. Lo ideal ser¨ªa no llegar a tener que regular de forma traum¨¢tica los destinos tur¨ªsticos. Para ello es necesario comprender que el laissez faire en el turismo genera frecuentemente situaciones indeseadas, y que es necesaria una pol¨ªtica de gesti¨®n de los destinos tur¨ªsticos que implique a todos los agentes p¨²blicos y privados, incluyendo los distintos niveles de la administraci¨®n, con capacidad para integrar todos los objetivos sociales y econ¨®micos. Y, por supuesto, propiciar la investigaci¨®n y el conocimiento de la gesti¨®n del crecimiento tur¨ªstico a largo plazo. Deber¨ªamos evitar cirug¨ªas agresivas y amputaciones si queremos mantener los niveles actuales de competitividad y mejorar la sostenibilidad de nuestros destinos. Aunque a veces puede ser demasiado tarde.

*Noemi Padr¨®n Fumero, Carmen ?lvarez Albelo y Ra¨²l Hern¨¢ndez Mart¨ªn son miembros de la C¨¢tedra de Turismo Cajacanarias-Ashotel de la Universidad de Laguna. Son autores de la reciente publicaci¨®n ¡°The economics and implications of moratoria on tourism accommodation development as a rejuvenation tool in mature tourism destinations¡± Journal of Sustainable Tourism, 23(6), 881-899, 2015.