La capacidad redistributiva del IRPF

El an¨¢lisis de los efectos econ¨®micos y sociales que la desigualdad conlleva se ha convertido en un tema de debate recurrente desde que comenz¨® la ¨²ltima crisis econ¨®mica. Los indicadores de desigualdad se redujeron en Espa?a durante las d¨¦cadas de los ochenta y noventa. Este es, adem¨¢s, un hecho inherente a nuestro pa¨ªs y contrapuesto a lo observado en ese per¨ªodo en la mayor¨ªa de los pa¨ªses de la OCDE. Sin embargo, durante casi todos los a?os transcurridos del siglo y, en especial desde el comienzo de la crisis, la desigualdad no ha dejado de crecer siendo el pa¨ªs en el que ha aumentado con mayor rapidez. Un an¨¢lisis de las razones para explicar esta evoluci¨®n nos remite a los cambios acontecidos en el sistema fiscal y de prestaciones. Primero, porque se ha producido una disminuci¨®n de la progresividad y, en consecuencia, de la capacidad de redistribuir desde el lado del ingreso. Segundo, porque se han reducido las pol¨ªticas redistribuidoras que actuaban desde el gasto p¨²blico. Es cierto que no es el sistema fiscal y de prestaciones el ¨²nico responsable de la creciente desigualdad pero no entrar¨¦ a discutir otras cuestiones como el aumento de la brecha salarial entre diferentes tipos de trabajadores dentro de las empresas, que tambi¨¦n tiene sus efectos indirectos a trav¨¦s del sistema fiscal.

Los responsables de la pol¨ªtica econ¨®mica han de tener en cuenta que la reducci¨®n de la desigualdad pasa por la creaci¨®n de empleo y por la inversi¨®n en capital humano como pol¨ªticas m¨¢s efectivas en el largo plazo. Pero el sistema de impuestos y prestaciones sociales podr¨ªa convertirse en una pol¨ªtica efectiva a corto plazo. Dado que el Impuesto sobre la Renta de las Personas F¨ªsicas (IRPF) se constituye como el instrumento esencial para alcanzar las metas redistributivas, en este art¨ªculo me planteo si este impuesto ha contribuido a ello, si las diversas reformas han afectado esa capacidad y si podemos tener la confianza de que en el futuro siga siendo un instrumento de transferencia de rentas de ricos a pobres.

El sistema fiscal contribuye al aumento de la desigualdad

La imposici¨®n sobre la renta de las personas f¨ªsicas se implanta en Espa?a en 1964 pero las carencias del tributo (insuficiencia para financiar las necesidades de la sociedad espa?ola, incapacidad para mejorar las desigualdades de renta y riqueza y obst¨¢culo para el ingreso de Espa?a en la Comunidad Econ¨®mica Europea) posibilitan la reforma iniciada en 1978 como consecuencia del desarrollo de los Pactos de la Moncloa. Esta reforma introduce la idea de un impuesto personal sobre la renta de car¨¢cter general y progresivo. Desde ese primer momento el IRPF ha experimentado tres reformas sustanciales: en 1998, en 2002 y en 2006. Al margen de estas, hubo reformas menores en 1983, 1985, 1987 y 1991, esta ¨²ltima para adaptar la normativa a la declaraci¨®n individual del sujeto pasivo tras la decisi¨®n del Tribunal Constitucional. Finalmente, en 2015 se ha producido la ¨²ltima reforma sustancial. La valoraci¨®n de los efectos esperados de esta ¨²ltima no los har¨¦ sobre la base de evidencias como en los otros casos sino utilizando resultados de ejercicios en los que se han realizado c¨¢lculos mediante simulaci¨®n de los nuevos escenarios que se han planteado.

En las tres reformas sustanciales se han seguido los paradigmas cl¨¢sicos, primando, en general, el principio de eficiencia frente al de redistribuci¨®n. Si el impuesto se configura como el elemento redistributivo clave del sistema fiscal, la pregunta que surge es si ha cumplido dicha funci¨®n. Para contestarla debemos tener en cuenta la evoluci¨®n de los indicadores t¨ªpicos que miden progresividad y redistribuci¨®n. El impuesto cumple relativamente bien esta funci¨®n hasta 1997, aun cuando el peso fundamental en el c¨®mputo fiscal de la capacidad de pago durante todo este tiempo lo han soportado, y lo soportan tambi¨¦n ahora, las rentas del trabajo. Hasta ese momento, por tanto, el nivel de progresividad permiti¨® la transferencia de rentas en la direcci¨®n adecuada. Las rentas del capital, sin embargo, fueron perdiendo peso en la renta total y se observa cuando se analiza la contribuci¨®n a la redistribuci¨®n por fuentes de renta que estas tienen un impacto negativo. Y tambi¨¦n muestran un impacto negativo sobre la progresividad del IRPF.

?Qu¨¦ ha sucedido desde la reforma de 1998? El IRPF se ha seguido comportando como un impuesto progresivo, reduciendo la desigualdad de la renta gravable con contribuciones a dicha progresividad por parte de los m¨ªnimos personales y familiares y de las reducciones por obtenci¨®n de rendimientos de trabajo. Las aportaciones a planes de pensiones y la deducci¨®n por doble imposici¨®n de los dividendos son de forma permanente componentes regresivos del impuesto. En relaci¨®n con la redistribuci¨®n, la reforma de 2002 tiene un efecto muy negativo sobre esta caracter¨ªstica que la reforma de 2007 recupera pero sin llegar a conseguir la capacidad que el tributo tuvo hasta 2002. Por lo que se refiere a las fuentes de renta, son las rentas del trabajo las que contribuyen de forma m¨¢s decisiva. En cualquier caso, desde 1998 ninguno de los cambios introducidos han conseguido reducir la desigualdad de la renta gravable. Esta es una etapa en la que la capacidad de redistribuci¨®n pas¨® de forma muy clara del ingreso al gasto p¨²blico.

No deber¨ªamos perder ingresos ni recortar en las pol¨ªticas fundamentales

?Qu¨¦ esperamos de la reforma de 2015? La reforma apenas modifica la base imponible general pero incrementa la base imponible del ahorro porque se elimina la exenci¨®n de los primeros 1.500 euros en dividendos. La reforma rebaja los tipos de gravamen porque elimina las tarifas complementarias introducidas a finales de 2011. A pesar del incremento de la base imponible del ahorro, la eliminaci¨®n de los grav¨¢menes complementarios hace que no se recaude m¨¢s. La reforma aumenta ligeramente la progresividad del IRPF pero, al mismo tiempo, se reduce su impacto redistributivo. Adem¨¢s, la reforma implica la p¨¦rdida de un importante volumen de recaudaci¨®n. Los escenarios simulados ponen de manifiesto que salen especialmente favorecidos con el nuevo impuesto los que obtienen la mayor parte de su renta del ahorro. Por otra parte, los pensionistas se encuentran entre los m¨¢s desfavorecidos.

Es innegable que el IRPF ha tenido una indudable capacidad redistributiva. Es tambi¨¦n evidente que dicha capacidad se ha ido reduciendo con las diversas reformas realizadas (con una notable excepci¨®n en el a?o 2007). En consecuencia, si el IRPF va perdiendo esta caracter¨ªstica y se siguen produciendo reducciones en el gasto p¨²blico (fundamentalmente en las partidas de educaci¨®n y sanidad) ser¨¢ complicado avanzar en la reducci¨®n de la desigualdad. En conclusi¨®n, no debi¨¦ramos perder ingresos que posibilitan la redistribuci¨®n ni recortar en las pol¨ªticas fundamentales.

Jos¨¦ Mar¨ªa Labeaga es catedr¨¢tico de Hacienda P¨²blica en la Universidad Nacional de Educaci¨®n a Distancia (UNED).