?Muchos impuestos? demasiados agujeros
Los ingresos fiscales est¨¢n por debajo de la media de la UE por un sistema ineficiente de bonificaciones y un elevado fraude
No hay nada m¨¢s seguro en la vida que la muerte y los impuestos¡±. Con este aforismo atribuido al pol¨ªtico y cient¨ªfico estadounidense Benjamin Franklin, el exministro de Hacienda del PP, Crist¨®bal Montoro, anunci¨® la mayor subida de impuestos de la democracia. Corr¨ªa 2012 y Espa?a estaba sumida en el abismo. Los mercados financieros apostaban en tropel contra la deuda p¨²blica, la prima de riesgo, un concepto financiero abstruso que mide el riesgo de un pa¨ªs, creaba pavor porque estaba descontrolada, y se populariz¨® en las barras de los bares. Los socios comunitarios se debat¨ªan entre dejar caer al pa¨ªs o aplicarle una traum¨¢tica terapia de choque en forma de austeridad. Un amargo tratamiento que ya hab¨ªan recetado a Grecia, Irlanda o Portugal. Para evitar el rescate, el PP subi¨® el IRPF, el IVA, elimin¨® ventajas fiscales para las empresas en el impuesto de sociedades, increment¨® la tributaci¨®n sobre el alcohol y el tabaco, propici¨® aumentos del IBI municipal e, incluso, aprob¨® una amnist¨ªa fiscal. En definitiva, exprimi¨® toda la capacidad tributaria a su alcance. Es verdad que cuando amain¨® la tempestad comenz¨® a bajar impuestos. Pero el hachazo fiscal de 2012 pas¨® a los anales como la mayor subida de impuestos de la historia democr¨¢tica.
Ha pasado el tiempo y, en solo seis a?os, aquella pesadilla parece lejana. Tras cinco a?os de recuperaci¨®n, la crisis parece un cap¨ªtulo de ciencia ficci¨®n. El PIB se ha recuperado, el d¨¦ficit p¨²blico est¨¢ bajando, los sueldos empiezan a subir y la recaudaci¨®n fiscal acaricia cifras r¨¦cord. Pero las secuelas siguen ah¨ª: el paro no baja del 15%, la desigualdad se ha exacerbado y los servicios p¨²blicos siguen mermados tras los recortes.
En este contexto, el Gobierno ha anunciado un acuerdo con Unidos Podemos para subir el IRPF a las rentas altas y el impuesto de sociedades a las grandes empresas. Adem¨¢s, prev¨¦ aprobar dos nuevos tributos; uno sobre transacciones financieras, que gravar¨¢ la compraventa de acciones, y otro sobre la econom¨ªa digital, la llamada tasa Google. El PP y Ciudadanos han lanzado una campa?a contra esta sacudida fiscal. Alegan que podr¨ªa frenar la recuperaci¨®n, afectar a la creaci¨®n de empleo y desincentivar la inversi¨®n.
La ofensiva fiscal lleva a plantearse varias preguntas. ?Cu¨¢ntos impuestos se pagan en Espa?a? ?Contribuimos m¨¢s que nuestros socios comunitarios? Y, m¨¢s all¨¢ de consideraciones pol¨ªticas, ?cu¨¢l es el sistema tributario que deber¨ªa tener Espa?a? Antes de responder hay que precisar que sobre los impuestos ocurre algo curioso. Ponen de acuerdo a la mayor¨ªa de los ciudadanos: todo el mundo piensa que paga mucho respecto a lo que recibe, y considera que aporta al fisco m¨¢s que sus vecinos. Es un mantra que se extiende con independencia de si la persona es de izquierdas o de derechas. As¨ª lo revelan con regularidad las encuestas del CIS. Y para justificarlo un dato: m¨¢s del 95% de los espa?oles considera que existe bastante o mucho fraude fiscal. Para ver si Espa?a est¨¢ m¨¢s cerca de ser un para¨ªso fiscal o un estado confiscatorio, lo mejor es echar un vistazo al resto de pa¨ªses. Y el resultado de la ratio de ingresos fiscales sobre el PIB es del 33,9% en Espa?a, frente al 40% de la UE. De entre los grandes pa¨ªses europeos, solo Irlanda tiene una presi¨®n fiscal menor (23,6%). En Francia y Dinamarca esta tasa supera el 47% del PIB.
Espa?a recauda poco en funci¨®n de la riqueza nacional. Si quisiera homologarse al resto de pa¨ªses de la UE deber¨ªa obtener unos seis puntos m¨¢s de PIB por ingresos fiscales, el equivalente a unos 70.000 millones. ¡°Espa?a no solo est¨¢ por debajo del promedio, sino que sus impuestos son unos de los m¨¢s bajos de la eurozona. Incluso est¨¢n por debajo de pa¨ªses como Eslovenia y Hungr¨ªa, y al mismo nivel que Chequia y Estonia¡±, se?ala Ignacio Zubiri, catedr¨¢tico de la Universidad del Pa¨ªs Vasco, en un art¨ªculo sobre tendencias fiscales de la UE publicado recientemente por Funcas, la fundaci¨®n de las cajas de ahorros.
Preferencias
¡°La diferencia en la presi¨®n fiscal no es m¨¢s que el reflejo de las preferencias de la sociedad sobre el tama?o que cree que debe tener el sector p¨²blico¡±, explica Rafael Domenech, responsable de an¨¢lisis macroecon¨®mico de BBVA Research. Precisa que en muchos casos, estas preferencias est¨¢n condicionadas por la eficiencia de las instituciones. As¨ª, los pa¨ªses con m¨¢s presi¨®n fiscal llevan d¨¦cadas desarrollando pol¨ªticas eficientes en la prestaci¨®n de servicios p¨²blicos educativos y sanitarios. ¡°Se han ganado la confianza del contribuyente, que est¨¢ dispuesto a hacer una mayor contribuci¨®n porque le merece la pena. Pero los casos de corrupci¨®n no ayudan a crear esta conciencia¡±, lamenta Domenech, que recomienda trabajar en mejorar la eficiencia de las Administraciones P¨²blicas, y que estas aprovechen las oportunidades del big data y la revoluci¨®n tecnol¨®gica para mejorar.
El motivo de la baja capacidad recaudatoria de Espa?a reside en el IVA y en el IRPF. Entre ambas figuras tributarias suman m¨¢s del 75% de la recaudaci¨®n total. Sin embargo, la percepci¨®n es que los tipos impositivos de estos impuestos no est¨¢n muy alejados de la media europea. ?Entonces, qu¨¦ ocurre? Hay tres explicaciones: por un lado, el sistema tributario espa?ol est¨¢ lleno de agujeros, con exenciones, deducciones y otros beneficios fiscales por donde se escapa la recaudaci¨®n. Es como intentar llenar un cubo con un colador. Espa?a deja de recaudar 50.000 millones al a?o por las deducciones fiscales, el 25% del total de la recaudaci¨®n.
Aunque muchos piensen en las empresas, lo cierto es que el IVA es el tributo m¨¢s parcheado, con reg¨ªmenes especiales y excepciones con tipos reducidos. Comer en un restaurante de tres estrellas Michelin o dormir en un hotel de lujo est¨¢ gravado con el tipo m¨ªnimo del 10%, frente al tipo general del 21%. El sector tur¨ªstico recibe un trato privilegiado fiscalmente, pero tambi¨¦n existen otros sectores beneficiados. ¡°Espa?a destaca junto con Grecia, Italia o Portugal por presentar los niveles m¨¢s reducidos de recaudaci¨®n potencial de IVA de la UE, recaudando de media un 45% de sus ingresos potenciales¡±, se?ala un documento del Banco de Espa?a sobre la estructura impositiva del pa¨ªs, elaborado en 2014 por el actual gobernador, Pablo Hern¨¢ndez de Cos. Por eso, Domenech es partidario de trabajar en aumentar la fiscalidad indirecta (IVA y especiales) en lugar de gravar m¨¢s la directa. Precisamente esa es la tendencia internacional.
En segundo lugar, hay grandes bolsas de fraudes que conviven con reg¨ªmenes tributarios, como el de m¨®dulos, que propician la elusi¨®n. Cuando se habla de fraude fiscal muchos miran a las grandes compa?¨ªas y altos patrimonios, pero los inspectores no olvidan el menudeo entre los profesionales, aut¨®nomos y peque?as empresas para explicar el volumen de la econom¨ªa sumergida. Es frecuente o¨ªr en talleres, reformas, consultas m¨¦dicas o servicios profesionales la pregunta de ?con IVA o sin IVA? Y eso denota una escasa conciencia fiscal, que tambi¨¦n se refleja en las encuestas del CIS (el 57% de los espa?oles piensa que paga muchos impuestos).
Bases imponibles
Junto a los agujeros del sistema y al fraude fiscal hay un tercer factor: las bases imponibles ¡ªlos recursos totales sobre los que se aplican los tributos¡ª son menores en Espa?a. En el IRPF, por ejemplo, los tipos no han dejado de caer desde los ochenta. A partir de entonces se han ampliado las exenciones y se han incrementado las deducciones familiares. Adem¨¢s, la baja participaci¨®n laboral de Espa?a y la elevada tasa de paro hacen que el IRPF, no despliegue toda su potencia de fuego. ¡°No se soluciona gravando m¨¢s a las rentas altas, sino ampliando las bases fiscales y limitando deducciones¡±, explica Ignacio Conde-Ruiz, profesor de Econom¨ªa en la Universidad Complutense. ¡°Subir la imposici¨®n a las grandes empresas y a las rentas altas es muy popular, pero es poco efectivo en un contexto globalizado. ¡°Vende mucho pol¨ªticamente, pero se rasca poco si no se hace de forma coordinada en el ¨¢mbito internacional¡±, a?ade Conde-Ruiz, que es subdirector de Fedea, la fundaci¨®n de estudios de econom¨ªa aplicada. En realidad, los partidos conservadores tienden a bajar impuestos cuando gobiernan y los de izquierda no se atreven a subirlos, lo que deber¨ªan hacer cuando tienen el poder, explica.
Los abusos tributarios de las tecnol¨®gicas, que han aprovechado los resquicios legales internacionales para reducir al m¨ªnimo su coste tributario, han despertado el recelo de pol¨ªticos y ciudadanos. Ejecutivos de empresas espa?olas consultados, admiten que estas pr¨¢cticas creadas por corporaciones extranjeras han perjudicado la reputaci¨®n tributaria de todos. Y recuerdan que hay una competencia fiscal entre pa¨ªses a modo de carrera global por ofrecer ventajas fiscales para atraer inversi¨®n.
Lo cierto es que el impuesto de sociedades recauda en Espa?a un 40% menos que antes de la crisis. Pero su contribuci¨®n no est¨¢ muy alejada de la media comunitaria. Fuentes empresariales explican que la situaci¨®n actual no es comparable con el boom de la burbuja inmobiliaria y financiera, cuando constructoras y bancos encadenaban r¨¦cords de beneficios. ¡°No es la misma Espa?a¡±, aseguran. La recesi¨®n ha cambiado el panorama empresarial. Aunque el total de los resultados empresariales ya se acerca al nivel precrisis, el 70% del beneficio de las grandes multinacionales espa?olas procede del exterior. Y, adem¨¢s, estas arrastran en sus balances el parte de lesiones de la crisis, los llamados cr¨¦ditos fiscales, que les permite reducir los impuestos en el futuro.
La OCDE ha publicado el informe anual sobre tendencias tributarias. ¡°Los pa¨ªses han utilizado las recientes reformas tributarias para reducir los impuestos a las empresas y los individuos con el objetivo de impulsar la inversi¨®n, el consumo y la participaci¨®n en el mercado laboral, lo que comenz¨® hace un par de a?os¡±, dice el estudio tras analizar los cambios en las 35 econom¨ªas m¨¢s desarrolladas.
Tras esta radiograf¨ªa del sistema tributario espa?ol surge la pregunta ?c¨®mo mejorarlo? Existe un modelo ideal evocado recurrentemente por expertos y acad¨¦micos. Hace una d¨¦cada el Instituto de Estudios Fiscales brit¨¢nico (IFS, en sus siglas en ingl¨¦s) encarg¨® al premio Nobel de Econom¨ªa, James Mirrlees, que dise?ara un marco tributario ideal, eficiente y ¨®ptimo. Durante cuatro a?os, el prestigioso acad¨¦mico trabaj¨® con los mejores expertos y las mentes m¨¢s brillantes del pa¨ªs. El resultado final fue publicado en 2013 bajo el nombre de Informe Mirrlees. Se trata de un voluminoso trabajo acad¨¦mico, que es un ¡°ideal al que tender¡±, pero dif¨ªcil de aplicar por los condicionantes pol¨ªticos. El primer punto del citado estudio es rotundo: ¡°El mejor sistema impositivo ser¨ªa aquel que, para unos objetivos recaudatorios y redistributivos dados, optimizara el logro de los restantes objetivos, dentro de las restricciones que impone el contexto econ¨®mico y pol¨ªtico y la disponibilidad de informaci¨®n¡±.
El informe propon¨ªa una especie de minimalismo fiscal. Eliminar todas las grietas fiscales para recaudar lo m¨¢ximo y unificar todas las prestaciones. Para ello planteaba fusionar el impuesto sobre la renta con las cotizaciones sociales (como hace Dinamarca) y establecer un ¨²nico beneficio social (dependencia, pensiones¡) que aglutine todos los existentes. En el impuesto de sociedades recomienda eliminar todas las deducciones excepto una para los fondos propios, que reflejar¨ªa el coste de oportunidad. En este ¨¢nimo de simplificaci¨®n, aconseja un ¨²nico gravamen sobre el impuesto al consumo (IVA y especiales) sin excepciones, ni privilegios.
Un estudio similar trat¨® de hacer Montoro en 2013, creando un grupo de expertos para que bosquejaran una reforma tributaria. La comisi¨®n Lagares, bautizada as¨ª por Manuel Lagares, el economista que lider¨® los trabajos, present¨® en 2014 un documento con 125 recomendaciones para construir el sistema tributario del futuro en Espa?a. La propuesta se qued¨® a medias. El Gobierno del PP hizo caso omiso de la mayor¨ªa de los consejos. Ante la inminencia de las elecciones en 2015, solo aplic¨® algunas rebajas de impuestos.
El trabajo de la comisi¨®n, sin embargo, era ambicioso. Ten¨ªa como objetivo impulsar la recuperaci¨®n, combatir el d¨¦ficit p¨²blico, impulsar el ahorro y aportar m¨¢s justicia al sistema. Lagares apostaba por reducir los tipos de IRPF y sociedades a cambio de eliminar la mayor parte de las exenciones, reducciones y bonificaciones. Aconsejaba un tipo ¨²nico para gravar las rentas del ahorro (dividendos e intereses bancarios) y suprimir el r¨¦gimen de estimaci¨®n objetiva y de m¨®dulos. En el IVA, recomendaba suprimir exenciones, pero defend¨ªa un tratamiento preferencial para el turismo y la vivienda. Adem¨¢s, inclu¨ªa un paquete de medidas para combatir el fraude fiscal y un potente ramillete de tributos verdes.
A pesar de ser celebrado por los expertos, qued¨® en un caj¨®n. Ni los partidos de izquierda, ni los conservadores se acuerdan de este fenomenal trabajo sobre fiscalidad. Porque, al fin y al cabo, ¡°los impuestos es lo que pagamos por vivir en educaci¨®n¡±, seg¨²n reza la placa que corona la sede del IRS de EE UU, el equivalente a la Agencia Tributaria. La sentencia se atribuye al juez Oliver Wendell, quien a?adir¨ªa: ¡°La alternativa es la ley de la selva¡±.
El efecto electoral
Fue a partir de 1995 cuando el PP en la oposici¨®n empez¨® a vender que bajar¨ªa impuestos cuando llegase al poder. Quedaban pocos meses para las elecciones de 1996 y el PSOE de Felipe Gonz¨¢lez en el Gobierno se encontraba aprisionado por las exigencias de cuadrar el d¨¦ficit p¨²blico para entrar en el euro. A partir de ese a?o, cada vez que se celebran elecciones, los dos partidos que han gobernado Espa?a, PSOE y PP, recurren a bajadas del IRPF para concurrir a las citas electorales. En el a?o 1999, Jos¨¦ Mar¨ªa Aznar aprob¨® una reforma fiscal con ampl¨ªas ventajas en el impuesto de sociedades y present¨® la primera gran rebaja del IRPF. Quedaba menos de un a?o para las legislativas. Durante la campa?a electoral volvi¨® a prometer una rebaja de impuestos. Y cuatro a?os m¨¢s tarde, antes de los comicios de 2004 sac¨® adelante otra rebaja fiscal. El socialista Jos¨¦ Luis Rodr¨ªguez Zapatero tambi¨¦n se apunt¨® al carro en 2008. Entonces baj¨® el impuesto sobre la renta y aprob¨® la ayuda de 400 euros. En 2012, en plena crisis, no hubo promesas fiscales. Pero en 2015, el Gobierno de Rajoy tambi¨¦n rebaj¨® la fiscalidad.
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