La paradoja de la redistribuci¨®n

La sucesi¨®n de informes y noticias sobre el alcance de la desigualdad y la pobreza en Espa?a deja pocas dudas sobre la magnitud de ambos problemas. El m¨¢s reciente, publicado por la Fundaci¨®n La Caixa, es revelador: el porcentaje de ciudadanos por debajo del umbral de riesgo de pobreza es muy superior al de la mayor¨ªa de los pa¨ªses de la UE, casi una de cada tres personas obtiene ingresos por debajo de lo necesario para conseguir un equilibrio con sus gastos y la precariedad laboral provoca que muchas personas afronten ca¨ªdas significativas de renta cada a?o. A esto se a?ade que el n¨²mero de hogares sin ingresos, m¨¢s de 617.000 actualmente, no ha dejado de crecer en los ¨²ltimos cuatro trimestres, a diferencia de lo sucedido con la tasa de desempleo.

Estos datos no pueden desconectarse de la debilidad de nuestras pol¨ªticas redistributivas. Los recursos invertidos son sensiblemente inferiores a la media de la UE y la capacidad de las prestaciones monetarias para reducir la desigualdad es considerablemente menor. Esta realidad nos lleva, inevitablemente, a reflexionar sobre dos tipos de cuestiones: la necesidad de dotar de mayores recursos presupuestarios a estas pol¨ªticas y la b¨²squeda del mejor dise?o para aumentar su eficacia. Lo primero es suficientemente conocido. Tal como muestran distintos informes de la Comisi¨®n Europea, el peso de las prestaciones monetarias y los impuestos sobre la renta de los hogares espa?oles es peque?o en t¨¦rminos comparados. La cuesti¨®n, por tanto, no es si el gasto social deber¨ªa ser mayor, condici¨®n obvia y necesaria, sino c¨®mo financiar y dise?ar ese incremento.

No existe, sin embargo, una f¨®rmula ¨®ptima, extrapolable a distintos pa¨ªses o per¨ªodos, sobre qu¨¦ combinaci¨®n de impuestos y prestaciones consigue reducir m¨¢s la desigualdad. Hace 20 a?os, Walter Korpi y Joakim Palme, dos soci¨®logos suecos, llegaron a la conclusi¨®n de que para conseguir una mayor redistribuci¨®n resultaban menos eficaces las pol¨ªticas tipo Robin Hood, que transfieren dinero de los ricos a los pobres con prestaciones focalizadas, que las prestaciones universales que llegan a amplias capas de la poblaci¨®n.

Tal resultado puede explicarse porque los sistemas de protecci¨®n social de orientaci¨®n universal reciben un apoyo mucho mayor de la ciudadan¨ªa, que permite aumentar el gasto p¨²blico dedicado a la correcci¨®n de la desigualdad sin aumentar el d¨¦ficit p¨²blico por la mayor disposici¨®n a aceptar el pago de impuestos. Por el contrario, las pol¨ªticas m¨¢s selectivas propician sistemas de protecci¨®n social m¨¢s peque?os y menos redistributivos. Se dar¨ªa la paradoja, por tanto, de que un pa¨ªs podr¨ªa conseguir reducir m¨¢s la desigualdad cuando toda la ciudadan¨ªa paga y recibe que cuando toma recursos de los ricos para d¨¢rselos a los pobres.

La cuesti¨®n no es si el gasto social debe ser mayor, condici¨®n obvia, sino c¨®mo financiar ese crecimiento

A ese menor impacto redistributivo de las prestaciones m¨¢s selectivas se unen, adem¨¢s, algunos problemas impl¨ªcitos en su gesti¨®n. Por definici¨®n, exigen la comprobaci¨®n de recursos para poder recibirlas, lo que aumenta los costes de informaci¨®n y de supervisi¨®n y puede dar lugar a sentimientos de estigmatizaci¨®n entre los beneficiarios que reducir¨ªan la demanda de estas prestaciones. Tener que superar, adem¨¢s, el test de comprobaci¨®n de recursos puede hacer que se reduzcan los incentivos para aceptar algunos empleos o para aumentar las horas trabajadas por el temor a la p¨¦rdida de la prestaci¨®n al aumentar la renta del hogar.

Algunos estudios recientes, sin embargo, dejan el debate m¨¢s abierto de lo que podr¨ªa deducirse de lo anterior y muestran que, en algunos pa¨ªses y en determinados periodos de tiempo, esas estrategias selectivas s¨ª contribuyen a reducir m¨¢s la desigualdad, aunque los resultados no son concluyentes. Probablemente, lo que est¨¢ sucediendo es que las relaciones entre el proceso distributivo y las pol¨ªticas p¨²blicas se han vuelto m¨¢s complejas. Por un lado, la desigualdad ha aumentado en varios pa¨ªses europeos y las coaliciones pol¨ªticas que serv¨ªan de apoyo a pol¨ªticas redistributivas m¨¢s ambiciosas se han transformado, con una contenci¨®n del gasto en las prestaciones y los servicios sociales universales. Por otro, las reformas de las prestaciones selectivas, m¨¢s vinculadas a los procesos de activaci¨®n laboral o el desarrollo de subsidios salariales, han hecho que reciban un mayor apoyo social por parte de los ciudadanos. Los Estados de bienestar actuales, adem¨¢s, son diferentes de los de los a?os ochenta, con sistemas m¨¢s h¨ªbridos y una diferenciaci¨®n menos n¨ªtida entre las prestaciones universales y las selectivas. Algunos trabajos muestran, de hecho, que ciertas prestaciones selectivas en marcos universales de protecci¨®n social pueden tener efectos redistributivos significativos.

La cuesti¨®n es, de nuevo, si hay un modelo ideal que pueda replicarse viendo que las experiencias en distintos pa¨ªses son tan dispares. Las prestaciones universales adecuadamente garantizadas tienen un efecto redistributivo mayor en los pa¨ªses n¨®rdicos y en algunos centroeuropeos. En cambio, en los anglosajones las prestaciones selectivas parecen reducir m¨¢s la desigualdad que las universales. No debemos olvidar, en este contexto, que la posible conexi¨®n entre el car¨¢cter universal de las prestaciones, el volumen relativo del gasto social y su impacto redistributivo constituyen s¨®lo una parte del nudo m¨¢s amplio de relaciones que explican la desigualdad.

En el per¨ªodo m¨¢s reciente, muchos pa¨ªses se han replanteado sus estrategias redistributivas. La ineficacia de algunas de las acciones desarrolladas, dada la persistencia de la desigualdad y la constataci¨®n de serios problemas en la asignaci¨®n de las prestaciones, ha obligado a la b¨²squeda de dise?os m¨¢s eficaces de estas pol¨ªticas. Esa experiencia deber¨ªa servir de referencia para pa¨ªses como Espa?a, donde los m¨¢rgenes de actuaci¨®n son todav¨ªa muy amplios y donde el desarrollo del Estado de bienestar en las ¨²ltimas d¨¦cadas ha ido dando cada vez mayor peso a las prestaciones selectivas. En nuestro caso, incorporar mayores dosis de universalidad al sistema, como, por ejemplo, en el campo de las prestaciones familiares, podr¨ªa ser una de las posibles estrategias para el desarrollo de pol¨ªticas redistributivas m¨¢s ambiciosas.

Luis Ayala es catedr¨¢tico de Econom¨ªa en la Universidad Rey Juan Carlos