Seguro europeo de desempleo: ?solo un instrumento estabilizador?

No son pocos los nubarrones que se ciernen sobre la econom¨ªa europea. La larga crisis existencial de la UE, la inestabilidad pol¨ªtica en varios Estados y el horizonte de ralentizaci¨®n econ¨®mica se a?aden a las debilidades estructurales en la arquitectura de la zona euro y la creciente desafecci¨®n del proyecto comunitario de buena parte de la ciudadan¨ªa. Con cada vez menos se?as de identidad comunitarias, la Europa del euro sigue sin contar con instrumentos de pol¨ªtica fiscal que puedan dotar de mayor estabilidad econ¨®mica a sus miembros.

Por tratarse de un mecanismo estabilizador y vertebrador de los derechos sociales, una de las alternativas recurrentemente citadas es la creaci¨®n de un seguro europeo de desempleo (EUI). A priori, la puesta en marcha de esta figura demostrar¨ªa la capacidad de la solidaridad comunitaria entre ciudadanos y pa¨ªses para impulsar la cohesi¨®n social en el espacio europeo y ser¨ªa clave para promover el aumento de la confianza de la poblaci¨®n en las instituciones comunitarias.

El alivio en la financiaci¨®n de las prestaciones en tiempos de crisis en los pa¨ªses m¨¢s afectados y con mayor dificultad para el cumplimiento de las reglas fiscales hacen de este seguro una alternativa tambi¨¦n relevante en t¨¦rminos de eficiencia. Mientras que las uniones monetarias consolidadas cuentan habitualmente con potentes estabilizadores autom¨¢ticos para compensar las fluctuaciones econ¨®micas, la Europa del euro se dise?¨® asignando el papel de estabilizaci¨®n fiscal a los presupuestos nacionales con muy pocas contrapartidas comunitarias. Parece claro que una pol¨ªtica monetaria com¨²n no es suficiente para acomodar las necesidades de todos los Estados ante shocks asim¨¦tricos y frenar el contagio de problemas de endeudamiento, turbulencias macroecon¨®micas o altos niveles de desempleo.

Aunque el debate sobre el EUI arranc¨® hace varias d¨¦cadas, los pasos dados hasta ahora han sido muy t¨ªmidos. S¨®lo a partir de la ¨²ltima crisis, cuando la falta de capacidad fiscal de la zona euro se hizo evidente, volvi¨® a avivarse la discusi¨®n, con recomendaciones expl¨ªcitas del FMI y la inclusi¨®n del EUI en el informe de los cinco presidentes (2015). Algunos Estados, como Francia, Alemania y Espa?a, han defendido recientemente la introducci¨®n de un seguro europeo de desempleo como clave en la reforma de la gobernanza.

La Europa del euro se dise?¨® asignando el papel de estabilizaci¨®n fiscal a los presupuestos nacionales con muy pocas contrapartidas comunitarias

Las principales alternativas para su puesta en marcha son dos: un sistema ¨²nico o un fondo de aseguramiento como complemento de los actuales sistemas nacionales. En el primer modelo, los ciudadanos europeos desempleados recibir¨ªan transferencias directamente de ese sistema, que garantizar¨ªa un nivel b¨¢sico de protecci¨®n, con la posibilidad de que fuera complementado por cada pa¨ªs. Para ello, ser¨ªa necesario avanzar en la armonizaci¨®n de los mercados de trabajo y de los esquemas de protecci¨®n, lo que no parece f¨¢cil ni del todo deseable. No debe olvidarse que los sistemas actuales fueron defini¨¦ndose como resultado de las preferencias de cada sociedad, tanto respecto al nivel de protecci¨®n proporcionada como a la forma de organizar el mercado de trabajo. Resulta dif¨ªcil lograr grandes consensos respecto a la generosidad, la duraci¨®n y las condiciones de acceso a las prestaciones o las contribuciones de trabajadores y empleadores en un ¨²nico esquema com¨²n. Actualmente, la cuant¨ªa respecto al salario previo y la duraci¨®n de la prestaci¨®n var¨ªan considerablemente entre Estados. Tal armonizaci¨®n se enfrentar¨ªa, por otro lado, a m¨²ltiples barreras pol¨ªticas, jur¨ªdicas y administrativas, adem¨¢s de contravenir el principio de subsidiariedad de las pol¨ªticas sociales.

Resulta m¨¢s f¨¢cil el acuerdo sobre un modelo en el que los pa¨ªses pagar¨ªan contribuciones a un fondo com¨²n durante las fases expansivas del ciclo, que podr¨ªa ascender, seg¨²n algunas propuestas, hasta el 0,1% del PIB. Las transferencias desde ese fondo a los sistemas nacionales s¨®lo se efectuar¨ªan en los periodos recesivos especialmente agudos y bajo determinadas condiciones. Para evitar que los pa¨ªses con tasas m¨¢s bajas de paro subsidiasen continuamente a aquellos con mayor desempleo, tendr¨ªa que fijarse un umbral alto de aumento del desempleo para activar el pago de las transferencias. Eso evitar¨ªa el posible riesgo moral de los Estados, que podr¨ªan no abordar reformas ante la expectativa de que los costes de las transferencias los asumiera el fondo com¨²n. Se perder¨ªa, sin embargo, la oportunidad de crear un instrumento solidario com¨²n de mayor alcance, optando por un sistema m¨¢s dif¨ªcil de visualizar y de identificar como propio.

La ventaja m¨¢s esgrimida por los defensores de la segunda opci¨®n es la de proporcionar aseguramiento a los pa¨ªses m¨¢s afectados por posibles shocks mutualizando los riesgos, lo que les permitir¨ªa hacer frente a las crisis sin recortar otros gastos o elevar dr¨¢sticamente la presi¨®n fiscal. Algunas simulaciones realizadas para medir sus efectos muestran que podr¨ªa dar lugar a ganancias netas en t¨¦rminos de las transferencias pagadas y recibidas en la gran mayor¨ªa de los pa¨ªses, as¨ª como a reducciones de la pobreza. Las p¨¦rdidas de renta en la eurozona en la ¨²ltima crisis causadas por el desempleo se hubieran reducido entre un 20% y un 25% y ning¨²n pa¨ªs habr¨ªa sido contribuyente neto sistem¨¢ticamente.

Hay que recordar, sin embargo, que la protecci¨®n del desempleo no s¨®lo es importante desde un punto de vista macroecon¨®mico, sino que tiene un papel distributivo clave al ser el instrumento m¨¢s importante para reducir las desigualdades despu¨¦s de las pensiones contributivas. Los an¨¢lisis no suelen tener en cuenta el papel de los agentes sociales en el dise?o y la gesti¨®n de los programas de protecci¨®n del desempleo en varios pa¨ªses ni su encaje en el conjunto de la protecci¨®n social. Tampoco despejan las dudas sobre las consecuencias que ese sistema complementario pudiera generar sobre la intensidad protectora de los sistemas nacionales, afectando a su capacidad redistributiva final. Existe el riesgo, adem¨¢s, de que bajo el supuesto amparo de una protecci¨®n reforzada se emprendieran reformas del mercado de trabajo que redujeran el efecto redistributivo de algunos de sus actuales elementos institucionales.

Combinar adecuadamente los objetivos de estabilizaci¨®n de un EUI con los de car¨¢cter redistributivo obligar¨ªa a los miembros de la Uni¨®n, por tanto, a asumir un alto compromiso institucional y a suscribir grandes acuerdos pol¨ªticos, dif¨ªciles de imaginar actualmente. En este contexto, incluso las propuestas m¨¢s modestas de un mecanismo de este tipo deben contemplarse con cautela. No s¨®lo por la dificultad de lograr un amplio consenso sobre su dise?o, sino por el excesivo ¨¦nfasis puesto por sus defensores en sus efectos macroecon¨®micos, sin considerar los fundamentos redistributivos de este tipo de protecci¨®n.

Luis Ayala es profesor de Econom¨ªa en la Universidad Rey Juan Carlos.