Prioridades en la agenda pol¨ªtica

Una declaraci¨®n generalizada entre los integrantes del nuevo Gobierno ha sido la necesidad de dar prioridad a la reducci¨®n de la desigualdad. Tal como expon¨ªamos en una tribuna anterior publicada en este suplemento, cualquier acci¨®n global destinada a rebajar el problema pasa, como condici¨®n necesaria, por el refuerzo de las pol¨ªticas redistributivas. Adem¨¢s de acciones m¨¢s a largo plazo tanto en los mercados donde se forman las rentas primarias como las destinadas a impulsar un ascensor social que sube cada vez m¨¢s lentamente, la magnitud del problema exige la introducci¨®n de importantes reformas en el sistema de prestaciones e impuestos.

A partir del necesario redimensionamiento de la mayor¨ªa de las prestaciones, como ha se?alado la Comisi¨®n Europea o el Fondo Monetario Internacional, lo m¨¢s urgente es avanzar en tres direcciones: la definici¨®n de un modelo redistributivo ajustado a las necesidades sociales y las condiciones econ¨®micas de nuestro pa¨ªs, la identificaci¨®n de prioridades en el dise?o de ese nuevo modelo y el desarrollo de estrategias que concilien los objetivos de redistribuci¨®n con la capacidad real de financiaci¨®n de esas pol¨ªticas.

Probablemente, la m¨¢s compleja de esas tareas es la primera. La capacidad redistributiva del sistema se concentra, b¨¢sicamente, en las pensiones de jubilaci¨®n, en el lado de los gastos, y en el impuesto sobre la renta, en el de los ingresos. Esta doble caracter¨ªstica, propia de los Estados de bienestar mediterr¨¢neos, contrasta con la realidad de otros pa¨ªses europeos, con pol¨ªticas familiares e inversiones en educaci¨®n y sanidad p¨²blica generalmente mayores. La sostenibilidad de nuestro sistema resulta, adem¨¢s, compleja tanto por la inercia demogr¨¢fica como por la deriva de la imposici¨®n personal sobre la renta en los pa¨ªses de la OCDE.

A estas restricciones se unen los problemas de articulaci¨®n de ese sistema, que limitan su eficacia en la reducci¨®n de la desigualdad. Resulta necesaria la definici¨®n de un nuevo modelo redistributivo, con la puesta en marcha de objetivos transversales en los distintos programas de ingresos y gastos y la revisi¨®n de las diferentes figuras para mejorar su capacidad redistributiva.

Una primera clave ser¨ªa el refuerzo del efecto de las prestaciones con mayor impacto sobre la desigualdad. Las pensiones, que est¨¢n pensadas como un instrumento de redistribuci¨®n del consumo en el ciclo vital y de redistribuci¨®n intergeneracional, resultan ser el componente del sistema con un mayor efecto redistributivo. Este dato deber¨ªa tenerse muy en cuenta en el debate sobre su sostenibilidad financiera, dado que cualquier cambio podr¨ªa afectar al n¨²cleo de la redistribuci¨®n. En el caso de las prestaciones por desempleo, aunque su efecto redistributivo creci¨® durante la crisis se ha ido moderando en el largo plazo, debido, fundamentalmente, a la ca¨ªda de la tasa de cobertura y a la ganancia de peso de la modalidad de subsidio, con menor intensidad protectora que la de seguro.

Por otro lado, dos d¨¦ficits claros en el panorama actual son la escasa contribuci¨®n de las prestaciones de garant¨ªa de ingresos y las familiares. No existe una ¨²ltima red de protecci¨®n econ¨®mica que cubra de forma homog¨¦nea a los diferentes colectivos y territorios, pues los recursos obtenidos son muy diferentes seg¨²n el tipo de prestaci¨®n al que se accede. De igual forma, en claro contraste con lo que sucede en otros pa¨ªses europeos, las prestaciones familiares tienen un efecto muy peque?o sobre la distribuci¨®n de la renta. La protecci¨®n de estos hogares se ha concentrado, b¨¢sicamente, en el tratamiento de la familia que hace el IRPF, sin efecto sobre los hogares con menores y rentas m¨¢s bajas.

Como en la mayor¨ªa de pa¨ªses europeos, el efecto de los impuestos es significativamente inferior al de las prestaciones monetarias. Esto no significa que no tengan un papel importante en la reducci¨®n de la desigualdad. Tal como consagra la Constituci¨®n, necesitamos un sistema tributario justo, inspirado en los principios de igualdad y progresividad. Actualmente, la redistribuci¨®n se limita casi exclusivamente al IRPF. Tal capacidad ha ido disminuyendo en el tiempo por la reducci¨®n de los tipos marginales y el aplanamiento de las tarifas. Existen tambi¨¦n elementos que limitan ese efecto, como el car¨¢cter regresivo de algunas deducciones y reducciones, el diferente tratamiento de las rentas del trabajo y capital y el tambi¨¦n desigual acceso al fraude, seg¨²n niveles y fuentes de renta.

Espa?a, adem¨¢s, no es una excepci¨®n en la tendencia a que la imposici¨®n indirecta gane cada vez m¨¢s peso en los ingresos p¨²blicos. El IVA es un impuesto regresivo y las ¨²ltimas reformas reforzaron ese car¨¢cter, a lo que se a?aden importantes niveles de elusi¨®n y evasi¨®n. Existe tambi¨¦n evidencia de efectos regresivos en las cotizaciones sociales, lo que no sucede en otros pa¨ªses, mientras que los impuestos sobre la riqueza contribuyen poco a la redistribuci¨®n y est¨¢n muy limitados por los bajos niveles de cumplimiento fiscal, algunas minoraciones y desigualdades territoriales.

Son amplios, por tanto, los m¨¢rgenes de mejora del sistema de prestaciones e impuestos desde el objetivo de la equidad. Una estrategia global de reducci¨®n de la desigualdad deber¨ªa incluir, adem¨¢s, el refuerzo de los servicios p¨²blicos y la reparaci¨®n de los da?os causados por los recortes de la crisis. Aunque el gasto sanitario tiene un efecto claramente redistributivo, esos recortes hicieron que disminuyera su progresividad en algunas funciones. Asistimos, adem¨¢s, a un mayor uso de determinados servicios por los hogares de mayor renta y al efecto negativo de los copagos.

Finalmente, seg¨²n los estudios disponibles, el efecto global del gasto educativo es redistributivo, aunque menor que el de la sanidad. No todo este gasto es progresivo, como ocurre con el destinado a los centros concertados, la educaci¨®n universitaria o el sistema de becas y ayudas. Hay que a?adir que algunos problemas relevantes de la educaci¨®n est¨¢n muy conectados a desigualdades de renta, como el abandono escolar prematuro.

Siendo conscientes de las restricciones que imponen las reglas de equilibrio presupuestario y de las reacciones y conflictividad pol¨ªtica que pueden implicar las reformas, pensar que las carencias apuntadas pueden resolverse en un breve plazo es poco realista. Poner las bases, sin embargo, para el progresivo acercamiento a la media europea en los indicadores de desigualdad no s¨®lo es posible sino imprescindible para evitar poner en riesgo nuestra cohesi¨®n social, la calidad de la democracia e, incluso, la fortaleza del crecimiento econ¨®mico.

Luis Ayala es profesor de Econom¨ªa en la UNED.