La Espa?a a dos velocidades

Las relaciones entre el territorio y el bienestar de los ciudadanos han ocupado un lugar importante en la explicaci¨®n del proceso distributivo, especialmente desde la perspectiva del desarrollo regional. La nueva geograf¨ªa econ¨®mica ha tratado de comprender la evoluci¨®n de las disparidades regionales a partir del estudio de los efectos de aglomeraci¨®n y la movilidad de los factores de producci¨®n entre territorios. Si se consigue una progresiva acumulaci¨®n de la actividad econ¨®mica, la llegada de nuevas empresas podr¨¢ estimular los salarios e incentivar el desplazamiento hacia esos espacios de m¨¢s trabajadores, e incluso podr¨¢ generarse un efecto de ¡°arrastre¡± de otros territorios en t¨¦rminos de crecimiento.

Desde la ¨®ptica de la pol¨ªtica regional, el dilema viene dado por la necesidad de determinar prioridades entre la inversi¨®n en las zonas m¨¢s empobrecidas del pa¨ªs, y a ello se orientan las pol¨ªticas de desarrollo regional europeas o nuestro Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial (FCI), y/o el apoyo a los territorios con mayor capacidad de expansi¨®n y generaci¨®n del efecto arrastre mencionado. Con mucha frecuencia, sin embargo, la formalidad de los modelos empleados para analizar estos posibles comportamientos es insuficiente para incorporar el conjunto de fuerzas y factores que dan forma al paisaje econ¨®mico, fundamentalmente porque algunos de ellos, no los menos relevantes, son de naturaleza social, institucional o cultural.

En la gran mayor¨ªa de los pa¨ªses ricos el porcentaje de poblaci¨®n que vive en ¨¢reas urbanas ha aumentado en las dos ¨²ltimas d¨¦cadas. El dinamismo de los mercados de trabajo y la dotaci¨®n de servicios son dos elementos determinantes de dichos movimientos y, con ello, de la recomposici¨®n de la renta en el conjunto del territorio. Por ello es importante analizar la evoluci¨®n de las diferencias de la renta entre regiones y dentro de cada regi¨®n, as¨ª como el distinto papel que juegan los diversos servicios p¨²blicos en la distribuci¨®n de la renta en cada territorio.

En el caso de Espa?a, la diversidad de patrones productivos, las diferentes estructuras demogr¨¢ficas y la distinta articulaci¨®n de las pol¨ªticas sociales invitan a considerar el territorio como una de las claves para entender las relaciones entre el crecimiento econ¨®mico y el bienestar social. El reciente Informe sobre la desigualdad en Espa?a de la Fundaci¨®n Alternativas, que pone la mirada en la dimensi¨®n territorial de la desigualdad, nos permite contestar algunas de las preguntas derivadas de esas relaciones.

Una primera constataci¨®n es el freno que se produjo en la convergencia entre regiones en t¨¦rminos de PIB per c¨¢pita durante la crisis de 2008. La fase de recuperaci¨®n posterior hasta el inicio de la pandemia dio lugar a una nueva reducci¨®n de las disparidades regionales, pero a un ritmo lento. Una clave importante para entender estos cambios es la evoluci¨®n de la ratio empleo-poblaci¨®n, m¨¢s que las variaciones de la productividad. Al mismo tiempo, se observa un crecimiento de las divergencias de renta entre los municipios m¨¢s din¨¢micos y las localidades menos activas. Es previsible que la crisis de la covid-19, en la medida en que tensionar¨¢ las finanzas de todos los niveles de gobierno, dificultar¨¢ a¨²n m¨¢s la reducci¨®n de esas disparidades.

En segundo lugar, se constata tambi¨¦n la existencia de grandes diferencias, estables en el tiempo, en el alcance de la desigualdad dentro de cada regi¨®n. Hay regiones mucho m¨¢s vulnerables en t¨¦rminos de renta, desigualdad y pobreza, y m¨¢s expuestas a posibles shocks. Llama la atenci¨®n, sobre todo, que en algunas de las habitualmente caracterizadas como ricas ¡ªla Comunidad de Madrid, especialmente¡ª la desigualdad tiene una magnitud poco acorde con esa capacidad econ¨®mica. Destacan, de manera sistem¨¢tica, los mayores niveles de bienestar social en Navarra, Pa¨ªs Vasco y, en general, la cornisa cant¨¢brica, situ¨¢ndose Extremadura, Canarias y Andaluc¨ªa en el polo opuesto.

Estas dos constataciones remiten, necesariamente, a la revisi¨®n de los principales instrumentos compensatorios de las diferencias territoriales de renta. Es el caso del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica, que muestra una gran brecha entre el sistema com¨²n y el foral en t¨¦rminos de financiaci¨®n por habitante ajustado, lo que plantea un problema relevante de equidad territorial y de agravios comparativos, como consecuencia de la distinta capacidad para atender las necesidades sociales y cubrir los servicios p¨²blicos. Los datos disponibles, sin embargo, muestran tambi¨¦n diferencias importantes de disponibilidad de recursos entre las comunidades incluidas en el sistema de r¨¦gimen com¨²n.

Por otro lado, resultan preocupantes las elevadas tasas de endeudamiento de algunas comunidades, asociadas en buena medida a las insuficiencias del sistema de financiaci¨®n, un problema que crecer¨¢, con toda seguridad, con las consecuencias econ¨®micas derivadas de la covid-19. Y los fondos de apoyo financiero puestos en marcha por el Gobierno central al final de la primera d¨¦cada del siglo actual para aliviar la situaci¨®n de las comunidades con mayores problemas financieros y facilitar la obtenci¨®n de recursos extraordinarios, han generado una importante dependencia de algunas comunidades respecto del Gobierno central.

A la luz de la experiencia pasada, tampoco cabe esperar grandes correcciones de las disparidades regionales desde las principales pol¨ªticas de desarrollo regional, como son los fondos procedentes de la Uni¨®n Europea y el FCI, instrumento b¨¢sico de solidaridad regional de car¨¢cter nacional. La contribuci¨®n de las ayudas europeas al crecimiento econ¨®mico y al empleo de las regiones espa?olas ha sido positiva y significativa durante las ¨²ltimas d¨¦cadas, pero persisten las diferencias entre regiones, que hacen necesarias nuevas l¨ªneas de actuaci¨®n, entre las que habr¨¢ que incluir una parte de los recursos procedentes del Plan de Reconstrucci¨®n Europeo. Respecto al FCI, su p¨¦rdida de peso espec¨ªfico en los ¨²ltimos a?os est¨¢ limitando sensiblemente su capacidad como instrumento de solidaridad territorial, lo que har¨ªa necesaria su potenciaci¨®n como instrumento de desarrollo regional.

Parece urgente, por tanto, el dise?o de pol¨ªticas dirigidas a reducir las diferencias de renta desde esta perspectiva territorial. Si bien el grueso de la desigualdad se sigue explicando por lo que sucede dentro de cada comunidad, donde tambi¨¦n juegan un papel importante pol¨ªticas m¨¢s generales, parece necesario reforzar las pol¨ªticas compensatorias de las diferencias entre territorios, adem¨¢s de fortalecer las pol¨ªticas redistributivas generales y auton¨®micas. En ausencia de medidas m¨¢s ambiciosas, seguiremos avanzando hacia una Espa?a a dos velocidades, con un riesgo creciente de aumento de las fracturas internas.

Luis Ayala es catedr¨¢tico de Econom¨ªa en la UNED y Jes¨²s Ruiz-Huerta es catedr¨¢tico de Econom¨ªa en la Universidad Rey Juan Carlos