El debate omitido en la revisi¨®n de las reglas fiscales

La Comisi¨®n Europea acaba de publicar su Comunicaci¨®n sobre la reforma del marco de gobernanza econ¨®mica, circunscrita fundamentalmente a la revisi¨®n de las normas fiscales y al sistema de supervisi¨®n. Este texto antecede a la propuesta legislativa, que esperamos para el primer trimestre del pr¨®ximo a?o. En l¨ªneas generales, los puntos de reforma planteados son razonables y necesarios. Quedar¨ªan atr¨¢s guarismos concretos en los compromisos de reducci¨®n de la deuda p¨²blica, que las actuales normas obligan a un ritmo anual de un veinteavo de la diferencia respecto del 60% del PIB que fijan los Tratados. En la Comunicaci¨®n, la Comisi¨®n elimina esa referencia cuantitativa, a todas luces imposible de cumplir cuando se apliquen de nuevo las reglas fiscales, presumiblemente en la elaboraci¨®n de los presupuestos para 2024, y la sustituye por un marco de negociaci¨®n bilateral entre cada uno de los Estados miembros y la Comisi¨®n. El Ejecutivo comunitario y los de los pa¨ªses negociar¨ªan entre ellos un plan plurianual de evoluci¨®n de la deuda, que aprobar¨ªa despu¨¦s los ministros y ministras de Econom¨ªa y Finanzas en el Consejo de la UE.

La propuesta supone, sin duda, un aumento de la flexibilidad respecto a las reglas actuales, pero tambi¨¦n otorga un cierto poder discrecional a la Comisi¨®n, que deber¨ªa ir acompa?ado de un mayor control, tambi¨¦n por parte del Parlamento Europeo. Se plantea, pues, un nuevo modelo que permitir¨ªa ir ajustando la deuda emitida en estos ¨²ltimos a?os sin forzar pol¨ªticas proc¨ªclicas, dise?ado para atender a las necesidades de los distintos Estados, mientras se mantiene un marco global que minimice las opciones de ¡°free-riding¡±. No obstante, en el texto de la Comisi¨®n se sigue echando en falta una reflexi¨®n complementaria sobre las dificultades para lograr una posici¨®n fiscal del conjunto de la eurozona coherente con su situaci¨®n en el ciclo. Veamos un ejemplo.

En noviembre de 2016, la Comisi¨®n Europea propuso a los Estados miembros de la eurozona un est¨ªmulo presupuestario compartido para el siguiente ejercicio del 0,5% del PIB, con el objetivo de corregir el ¡°output gap¡± negativo de la Uni¨®n Monetaria y ayudar al BCE en el cumplimiento de su mandato de estabilidad de precios. Sin embargo, el Eurogrupo, poco despu¨¦s, clarific¨® que la aplicaci¨®n de las reglas fiscales sobre los presupuestos de los Estados miembros imped¨ªa alcanzar tal impulso fiscal. La respuesta del Eurogrupo fue demasiado rigorista, pero los problemas de consistencia global est¨¢n ah¨ª. Es decir, unas normas pensadas para ser aplicadas en cada una de las econom¨ªas nacionales no tienen por qu¨¦ generar una pol¨ªtica fiscal agregada para la zona euro que tenga alg¨²n sentido econ¨®mico. Y este problema se reproduce en las actuales reglas y en cualesquiera otras que no internalicen la necesidad de dotar a la Uni¨®n Monetaria de una posici¨®n fiscal racional y que, respetando la independencia del BCE, permitan gestionar el ciclo de manera coordinada.

Esta ausencia de una reflexi¨®n hol¨ªstica sobre la pol¨ªtica fiscal consolidada presenta otras incoherencias en nuestro marco de gobernanza econ¨®mica. La cohabitaci¨®n de unas reglas fiscales, por un lado, y del Procedimiento de Desequilibrios Macroecon¨®micos, por otro, representa tambi¨¦n contradicciones adicionales. Veamos otro ejemplo.

En el per¨ªodo 2013-2019, la deuda p¨²blica alemana se mantuvo, en promedio, en torno al 69,9% del PIB, y nunca baj¨® del 60 por ciento hasta finales de 2019, apenas unos meses antes del inicio de la pandemia. Cualquier recomendaci¨®n fiscal de la Comisi¨®n habr¨ªa pasado por reducir esa deuda. Ahora bien, en ese mismo periodo, Alemania registr¨® un super¨¢vit por cuenta corriente en promedio anual del 7,6% del PIB, alcanzando un m¨¢ximo del 8,1% en 2017. El Ejecutivo comunitario deber¨ªa haber recomendado, para corregir tal desequilibrio, elevar la inversi¨®n y el consumo, tambi¨¦n del sector p¨²blico. Sin embargo, Alemania no pod¨ªa cumplir ambas recomendaciones, que ser¨ªan contradictorias entre s¨ª, o el margen para hacerlo era sustancialmente reducido.

En este caso, la Comunicaci¨®n de la Comisi¨®n reconoce directamente esta inconsistencia y, si bien no logra proponer un instrumento complementario para resolverlo, al menos plantea el debate y se compromete a incorporar esas externalidades en su an¨¢lisis. Llama, pues, la atenci¨®n que el texto no aborde ¡ªaunque solo sea con el fin de lanzar la discusi¨®n¡ª c¨®mo compaginar unas normas presupuestarias para los Estados con el dise?o de una posici¨®n fiscal agregada de la zona euro con alg¨²n tipo de coherencia.

Pues bien, la ¨²nica forma de resolver adecuadamente ambas inconsistencias es que la Comisi¨®n disponga de un instrumento fiscal propio que, de manera complementaria al presupuesto anual de la UE y a los de los Estados miembros, aminore o fortalezca la demanda interna dependiendo de las necesidades del conjunto de la eurozona. Y este instrumento pasa por mantener en la ¡°caja de herramientas¡± de la Comisi¨®n un Next Generation EU de manera estructural. Esto no supone dotar a la Uni¨®n de un nuevo veh¨ªculo de transferencias permanentes entre Estados. Para eso ya est¨¢n la pol¨ªtica de cohesi¨®n y los fondos estructurales, cuyo refuerzo se puede debatir en otro cap¨ªtulo. Tampoco supone emitir deuda de manera recurrente todos los a?os ¡ªalgo que, por cierto, la actual crisis con inflaciones altas no hace recomendable¡ª, sino gestionar la ya emitida y poder emitir puntualmente en el futuro si se necesita. Sin duda, la primera misi¨®n pasa por garantizar la aprobaci¨®n de los nuevos recursos propios pactados pol¨ªticamente. Pero no debi¨¦ramos evitar el debate sobre este instrumento fiscal consolidado, ni introducirlo en la discusi¨®n como un asunto perif¨¦rico a la reflexi¨®n sobre las reglas fiscales para los Estados.

Ese instrumento corregir¨ªa, adem¨¢s, los problemas de legitimidad democr¨¢tica del marco de gobernanza: la gesti¨®n de esa herramienta deber¨ªa estar supervisada por el Consejo de la UE y el Parlamento Europeo. Si bien es cierto que la Euroc¨¢mara no puede participar en los sistemas de aprobaci¨®n de los presupuestos nacionales, s¨ª puede ¡ªy es necesario que lo haga¡ª posicionarse respecto al impacto de cada uno de los planes nacionales sobre el conjunto de la Uni¨®n, matizados por el presupuesto ordinario de la UE y la necesidad de utilizar o no ese instrumento fiscal central. Pong¨¢monos a ello.