Educaci¨®n en Am¨¦rica Latina: la hora de los gobiernos locales

En las ¨²ltimas d¨¦cadas, diversos pa¨ªses de Am¨¦rica Latina y el Caribe (ALC) han emprendido reformas educativas de car¨¢cter sist¨¦mico y estructural orientadas a la calidad. Desde que en el siglo pasado se ejecutaron pol¨ªticas p¨²blicas destinadas a satisfacer las necesidades b¨¢sicas de alfabetizaci¨®n, infraestructura y escolaridad, llamadas tambi¨¦n ¡°reformas de acceso¡±, se han registrado avances que, en pleno siglo XXI, deben ser profundizados para que la educaci¨®n de calidad sea una palanca de la mayor relevancia para el crecimiento, la innovaci¨®n y la productividad de las econom¨ªas de la regi¨®n. Esto supone abrirse a nuevos mecanismos y experimentos sobre c¨®mo hacer m¨¢s participativas las decisiones educativas a nivel local, c¨®mo comprender mejor las necesidades de las diversas geograf¨ªas, c¨®mo liderar con ¨¦xito una escuela y c¨®mo gestionar de manera m¨¢s eficaz la profesionalizaci¨®n de los docentes. O, dicho de otra forma, la conducci¨®n nacional ?sigue siendo funcional para operar instituciones y pol¨ªticas educativas con la suficiente flexibilidad y capacidad de adaptaci¨®n para desempe?ar su papel en entornos locales cambiantes e impredecibles? Parece que no.

Los procesos de descentralizaci¨®n o regionalizaci¨®n en diversos campos se volvieron algo m¨¢s o menos com¨²n en ALC. En pa¨ªses con sistemas federales muy arraigados hist¨®ricamente, reg¨ªmenes pol¨ªticos presidencialistas, burocracias centralizadas y una diversidad geogr¨¢fica, cultural, ¨¦tnica y ling¨¹¨ªstica particularmente compleja y persistente, la descentralizaci¨®n de la educaci¨®n constituy¨®, hasta entonces, el hecho m¨¢s significativo. La combinaci¨®n de diversos instrumentos dio por resultado progresos en materia de provisi¨®n del servicio, cobertura e infraestructura escolar, pero tambi¨¦n una concentraci¨®n del poder pol¨ªtico y presupuestario y, por supuesto, de las decisiones en diversos cap¨ªtulos de la pol¨ªtica educativa.

Con la apertura econ¨®mica y la modernizaci¨®n del Estado, entre otras cosas, los pa¨ªses se dieron cuenta de que en las reformas de acceso lo relevante era la cobertura y no la calidad, y emprendieron procesos de descentralizaci¨®n educativa hacia los niveles subnacionales de gobierno considerando, por un lado, hacer copart¨ªcipes a los gobiernos locales de esta responsabilidad y, por otro, para llevar el hecho educativo m¨¢s cerca de las comunidades donde ¨¦ste se produce.

Ser¨ªa inexacto, sin embargo, atribuir exclusivamente a la centralizaci¨®n los rezagos educativos, pues nadie discute sus resortes fundacionales, pero es evidente que algunos de ellos no se explican sin sus excesos: la presencia f¨¦rrea de un sistema que ahog¨® casi por completo la creatividad de los actores locales del proceso educativo, produjo distorsiones muy serias en la asignaci¨®n de recursos financieros, procre¨® una pesada burocracia y teji¨® inevitablemente un andamiaje corporativo, y en muchos casos corrupto, con los sindicatos, que en varios pa¨ªses de ALC llev¨® a la colonizaci¨®n de los propios ministerios de Educaci¨®n y, por tanto, de la formulaci¨®n y ejecuci¨®n de muchas decisiones.

Intereses creados

La cantidad de intereses creados en torno a esa estructura reflejan tambi¨¦n, por otro lado, las enormes resistencias para digerir la descentralizaci¨®n, las variadas formas de implementarla, los resultados heterog¨¦neos y, sobre todo, el escepticismo e incluso la relativa oposici¨®n con que fue recibida por las autoridades subnacionales as¨ª como la carencia de una pol¨ªtica expl¨ªcita para desarrollar capacidades a nivel local para gestionar esta responsabilidad may¨²scula. M¨¢s a¨²n: quiz¨¢ con excepciones, los Gobiernos centrales se reservaron el control del presupuesto educativo nacional, la relaci¨®n pol¨ªtica con los sindicatos y las pol¨ªticas de ingreso, promoci¨®n y permanencia de los docentes, lo cual explica que normalmente hicieran poco por impulsar reformas sist¨¦micas.

Hubo otros dos elementos que inhibieron el pleno arraigo de la descentralizaci¨®n: la falta de un verdadero compromiso pol¨ªtico de los Gobiernos subnacionales para hacerse cargo del servicio educativo con todo lo que ello implica, y el riesgo de que el proceso mismo, que ha tenido sin duda avances, reprodujera a nivel local las malas pr¨¢cticas nacionales. Las razones son varias pero destaca que los incentivos m¨¢s importantes en favor de la descentralizaci¨®n, entre ellos redistribuir el poder, aumentar la eficiencia del servicio y mejorar los aprendizajes, entraron en conflicto directo con los intereses pol¨ªticos de los Gobiernos centrales y locales y de otros agentes opuestos al cambio. De hecho, en algunos pa¨ªses, parecen estar resurgiendo tendencias hacia la recentralizaci¨®n de la gesti¨®n educativa.

En suma, ?c¨®mo evitar desandar el camino o, en otras palabras, c¨®mo formular y ejecutar procesos de segunda generaci¨®n que aprovechen los progresos logrados, empoderen a los actores locales y desarrollen nuevas capacidades para gestionar la educaci¨®n? Se trata, en concreto, de discutir un nuevo y amplio arreglo descentralizador en materia educativa.

Desarrollo sostenible

El primer aspecto tiene que ver con el papel de los gobiernos locales. Hasta antes de la descentralizaci¨®n, los estados hab¨ªan rehuido asumir la funci¨®n educativa pues ¨¦sta era, a juicio de sus dirigentes, una fuente de problemas m¨¢s que un abanico de oportunidades. La descentralizaci¨®n ha obligado a los l¨ªderes locales a aceptar, por lo menos en teor¨ªa, que la educaci¨®n es fundamental para un desarrollo sostenible e integral de sus comunidades y regiones, que el impulso a otros sectores, como la econom¨ªa y la industria, se retroalimentan positivamente de los avances educativos, que es viable encarar los problemas de distribuci¨®n del ingreso mediante una buena oferta educativa de calidad, y que incluso, en el mediano plazo, la educaci¨®n puede ser tambi¨¦n una buena inversi¨®n pol¨ªtica. Sin embargo, en la heterogeneidad geogr¨¢fica, cultural y pol¨ªtica de pa¨ªses como M¨¦xico, Brasil, Per¨², Ecuador, Bolivia o Colombia, por ejemplo, este es un escenario todav¨ªa fr¨¢gil en las provincias, departamentos o estados.

En segundo t¨¦rmino, los padres de familia, los organismos intermedios o los gremios empresariales han empezado a interesarse m¨¢s vivamente en la educaci¨®n. Sin llegar todav¨ªa a mecanismos vinculantes de car¨¢cter institucional y permanente, se percibe, en algunas regiones de ALC, un mayor sentido cr¨ªtico del desempe?o de los profesores y las escuelas, pero a¨²n subsisten pr¨¢cticas de manipulaci¨®n de padres de familia por parte de directivos escolares y sindicales, especialmente para apoyar reclamos salariales.

En tercer lugar, administrar localmente el sistema educativo hace factible introducir innovaciones que, con estructuras excesivamente centralizadas, es casi imposible. Planear por ejemplo nuevos dise?os para la infraestructura escolar; experimentar con contenidos curriculares adaptados al espacio local o adoptados directamente de buenas pr¨¢cticas internacionales; formular programas de actualizaci¨®n para maestros distintos y m¨¢s audaces a los de car¨¢cter central; aprovechar m¨¢s eficientemente los recursos financieros, entre otras acciones, son posibles cuando las autoridades locales cuentan con un adecuado espacio institucional, presupuestario y pol¨ªtico para instrumentarlas, en estrecha cercan¨ªa con su propia comunidad educativa.

Un nuevo arreglo

Un nuevo arreglo debiera incentivar a los Gobiernos subnacionales a destinar mayores recursos propios para la educaci¨®n y a presionar por nuevas f¨®rmulas de asignaci¨®n. Como las transferencias centrales tienen una estructura muy r¨ªgida y son limitadas o incluso discrecionales, los Gobiernos interesados en la educaci¨®n y decididos a introducir proyectos innovadores, con altas tasas de retorno para la econom¨ªa local, deben ir explorando f¨®rmulas fiscales imaginativas (destinar parte de los impuestos locales como el de la propiedad o del impuesto al valor agregado a educaci¨®n), mayor participaci¨®n privada en la gesti¨®n de escuelas p¨²blicas, emisi¨®n de papel en mercados burs¨¢tiles etiquetado a financiamiento educativo, o integraci¨®n de fondos nacionales que premien a las regiones con mejor desempe?o educativo, de manera que pueda irse creando un sistema de incentivos diferenciados y competitivos que combinen virtuosamente cobertura, calidad e inclusi¨®n.

A medio plazo, un arreglo de este tipo obligar¨¢ a los Gobiernos nacionales a profundizar programas compensatorios para determinados Estados o regiones, pues el ¨¦xito de unos y el fracaso de otros muy probablemente tender¨¢ a acentuar disparidades y desequilibrios. De otra manera, las regiones que mejor funcionen van a seguir produciendo un capital humano de alta calidad, van a tener un mejor desempe?o econ¨®mico, indicadores sociales m¨¢s balanceados e ingreso per c¨¢pita m¨¢s alto, en oposici¨®n a los que exhiban mayor atraso y que, por ende, no lograr¨¢n salir del c¨ªrculo vicioso y estar¨¢n m¨¢s cerca de ser estados fallidos, como de hecho ya sucede en algunos pa¨ªses. Pero esto supone una oportunidad tambi¨¦n para los ministerios nacionales porque podr¨¢n concentrar mucho mejor sus energ¨ªas y recursos en las ¨¢reas que m¨¢s los necesiten, y dejar que el resto desarrolle m¨¢s capacidades propias y vaya entrando a la edad adulta en la gesti¨®n de los sistemas educativos.

Finalmente, ser¨¢ inevitable una reforma que deje a los ministerios nacionales de Educaci¨®n ¨²nica y exclusivamente con atribuciones normativas, transfiera m¨¢s competencias a las regiones, y encuentre f¨®rmulas para aislarlos de los ciclos pol¨ªticos y partidistas, a semejanza de los procesos que orientan en muchos pa¨ªses las pol¨ªticas monetarias, comerciales o de competencia, por ejemplo, de tal manera que aseguren razonablemente la continuidad de los l¨ªderes, las pol¨ªticas y las reformas educativas a mediano y largo plazo, m¨¢s all¨¢ de los per¨ªodos de gobierno.

Todo parece sugerir, en suma, que en materia educativa ha llegado una nueva hora para los gobiernos locales.

Otto Granados es presidente del Consejo Asesor de la Organizaci¨®n de Estados Iberoamericanos para la Educaci¨®n, la Ciencia y la Cultura (OEI) y Chen Yidan Visiting Global Fellow de la Escuela de Graduados en Educaci¨®n de la Universidad de Harvard. Fue secretario de Educaci¨®n P¨²blica de M¨¦xico.

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