Las cuentas auton¨®micas en perspectiva

En el debate actual sobre la situaci¨®n financiera de las comunidades aut¨®nomas se suele poner el acento sobre la dureza de los recortes a los que ha obligado la crisis y sobre el inminente peligro de desmantelamiento del Estado de bienestar que conlleva la pol¨ªtica de austeridad presupuestaria impuesta por el Gobierno central y por la Uni¨®n Europea. Lo que se suele olvidar es la temeraria explosi¨®n del gasto durante los a?os precedentes, en los que las comunidades aut¨®nomas aumentaron su gasto estructural muy por encima de sus ingresos recurrentes, lo que las dej¨® en una posici¨®n de enorme (y autoinfligida) fragilidad financiera, tras la explosi¨®n de la burbuja fiscal de los a?os del boom.Cuando se toma la ¨²ltima d¨¦cada en su conjunto, el proceso de consolidaci¨®n presupuestaria que comienza en 2010 aparece como una correcci¨®n parcial y tard¨ªa de los excesos de a?os anteriores.

Los n¨²meros, como casi siempre, ayudan a poner las cosas en su justa perspectiva. Es cierto que el recorte de los ¨²ltimos a?os ha sido importante. Entre 2009 y 2012, el gasto no financiero del conjunto de las comunidades aut¨®nomas se redujo del 16,10% al 13,68% del PIB nacional, con una ca¨ªda del 15,1%. En t¨¦rminos de gasto por habitante a precios constantes de 2008, el recorte registrado durante el mismo periodo ha sido de un 17,12% si se trabaja con el gasto no financiero total y de un 19,50% si se excluye la partida de intereses de la deuda (que, misterios de la contabilidad presupuestaria, se incluye en el agregado de gasto no financiero). Pero conviene recordar tambi¨¦n que el gasto hab¨ªa aumentado a un ritmo insostenible durante los a?os anteriores. Entre 2003 (cuando ya se hab¨ªa completado el traspaso de la sanidad) y 2009, el gasto auton¨®mico medido como fracci¨®n del PIB se increment¨® en un 30,1% (pasando del 12,38% al 16,10% de la renta nacional) y creci¨® entre un 33% y un 34% en t¨¦rminos de gasto por habitante a precios de 2008, dependiendo de si excluimos o no los intereses. En conjunto, el gasto real auton¨®mico segu¨ªa estando en 2012 apreciablemente por encima del nivel observado en 2003: un 10,5% en t¨¦rminos de su participaci¨®n en el PIB y un 7,6% en t¨¦rminos de gasto por habitante neto de intereses a precios de 2008.

Este incremento del gasto es, adem¨¢s, el responsable casi exclusivo de los actuales desequilibrios presupuestarios de las comunidades aut¨®nomas porque los ingresos auton¨®micos han ca¨ªdo muy poquito como fracci¨®n del PIB entre 2003 y 2012, gracias fundamentalmente a la fuerte inyecci¨®n de recursos estatales adicionales (en torno al 1,1% del PIB cada a?o) que se pact¨® con motivo de la reciente reforma del sistema de financiaci¨®n regional. El desequilibrio generado durante el periodo que estamos analizando (un incremento del d¨¦ficit auton¨®mico del 1,66% del PIB) se explica aproximadamente en un 20% por la p¨¦rdida de ingresos en relaci¨®n a su nivel de partida y en el 80% restante por el incremento del gasto.

Las comunidades pueden permitirse mantener los est¨¢ndares de servicio existentes en 2004 o 2005

Hasta aqu¨ª las cifras. De ellas me atrever¨ªa a sacar dos conclusiones y una recomendaci¨®n. La primera conclusi¨®n es que no conviene exagerar con lo de la amenaza al Estado de bienestar. Pese a la fuerte reducci¨®n del gasto auton¨®mico en a?os recientes, este se mantiene claramente por encima de su nivel de 2003, tanto en t¨¦rminos del ratio de gasto sobre PIB como del gasto por habitante a precios constantes, incluso cuando se excluyen los intereses de la deuda regional. Aunque la situaci¨®n var¨ªa de una autonom¨ªa a otra, en promedio, los Gobiernos regionales siguen teniendo un nivel de gasto que deber¨ªa permitirles mantener los est¨¢ndares de servicio existentes en 2004 o 2005, cuando nadie hablaba de desmantelar servicios fundamentales. As¨ª pues, la pregunta obvia hay que dirigirla a las comunidades aut¨®nomas: ?A qu¨¦ se han dedicado los ingresos imprevistos que llegaron con el boom y por qu¨¦ no se puede deshacer lo que se haya hecho mal en esos a?os sin comprometer los servicios b¨¢sicos?

La segunda conclusi¨®n es que el sistema de financiaci¨®n regional y las disposiciones complementarias del mismo recogidas en la Ley de Estabilidad Presupuestaria (LEP) no han cumplido sus objetivos macroecon¨®micos, pues ni se ha alcanzado el equilibrio presupuestario en promedio a lo largo del ciclo ni se ha producido el deseable alisamiento del gasto en servicios p¨²blicos de titularidad auton¨®mica. Mirando hacia atr¨¢s, resulta claro que la versi¨®n de la LEP vigente hasta 2012 no ha servido para moderar el gasto en periodos de expansi¨®n. Esto no resulta sorprendente, pues la ley se limitaba a enunciar el objetivo de equilibrio presupuestario en promedio a lo largo del ciclo, pero no introduc¨ªa l¨ªmites operativos al gasto a?o a a?o, con lo que el cumplimiento del objetivo se fiaba a una autodisciplina de las comunidades aut¨®nomas que, en la mayor parte de los casos, ha brillado por su ausencia.

La cuesti¨®n es saber a qu¨¦ se han dedicado los ingresos imprevistos que llegaron con el ¡®boom¡¯

Mirando hacia delante, la reciente reforma de la LEP deber¨ªa traducirse en una mayor disciplina presupuestaria, pero podr¨ªa dejar a las comunidades aut¨®nomas sin los instrumentos necesarios para alcanzar el nivel ¨®ptimo de alisamiento del gasto, forz¨¢ndolas a seguir una pol¨ªtica presupuestaria de car¨¢cter proc¨ªclico. Lo primero es cierto porque la nueva versi¨®n de la ley introduce novedades que obligar¨¢n a las comunidades aut¨®nomas a ahorrar en la parte alta del ciclo, dej¨¢ndolas en una mejor posici¨®n para enfrentarse a los periodos recesivos, y refuerza considerablemente los mecanismos de alarma y seguimiento as¨ª como los procedimientos de sanci¨®n. Lo segundo se debe a que en la nueva ley el concepto operativo de estabilidad presupuestaria pasa a definirse en t¨¦rminos de una magnitud no directamente observable, el d¨¦ficit estructural, que se calcula corrigiendo los ingresos y los gastos observados de las Administraciones p¨²blicas por el impacto del ciclo econ¨®mico. De esta forma, se pretende aproximar lo que ser¨ªa el saldo de las cuentas p¨²blicas en ¡°condiciones normales¡± dadas las pol¨ªticas actualmente en vigor y, al restringir esta magnitud, se intenta obligar a todas las Administraciones a adoptar pol¨ªticas sostenibles que aseguren el equilibrio presupuestario en promedio a lo largo del ciclo. Aunque esta soluci¨®n resulta atractiva en principio, en la pr¨¢ctica, sin embargo, tropieza con el problema de que los m¨¦todos habitualmente utilizados para calcular el d¨¦ficit estructural tienden a infravalorar el componente c¨ªclico de los gastos e ingresos p¨²blicos. Como consecuencia de ello, es muy probable que la nueva regla fiscal resulte en un alisamiento imperfecto del gasto que, en el caso auton¨®mico, podr¨ªa interferir con el buen funcionamiento de servicios fundamentales como la sanidad o la educaci¨®n, que no deber¨ªan estar sometidos a bruscas oscilaciones presupuestarias, ni a la baja ni al alza.

Llegamos as¨ª a la recomendaci¨®n. En estas circunstancias, ser¨ªa conveniente dotar a las Administraciones regionales y locales (y posiblemente tambi¨¦n a la central) de un instrumento adicional que les permitir¨ªa un mejor alisado del gasto sin por ello relajar la disciplina fiscal a la que est¨¢n sometidas. Se tratar¨ªa de permitir a estas Administraciones ahorrar por adelantado en la parte alta del ciclo a trav¨¦s de un fondo de estabilizaci¨®n presupuestaria cuya dotaci¨®n acumulada podr¨ªa utilizarse para complementar sus ingresos corrientes durante periodos recesivos, eliminando o al menos reduciendo as¨ª la necesidad de recortar sus servicios en la parte baja del ciclo. El Fondo deber¨ªa permitir a cada Administraci¨®n trasladar a efectos contables parte de sus ingresos desde la parte alta del ciclo a la parte baja. Una posibilidad ser¨ªa la de excluir las aportaciones al Fondo de los ingresos corrientes a efectos del c¨¢lculo del d¨¦ficit utilizado para evaluar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, considerando a cambio los reintegros del mismo como ingresos corrientes a los mismos efectos.

?ngel de la Fuente es investigador en el Instituto de An¨¢lisis Econ¨®mico, CSIC.

Nota: para un an¨¢lisis m¨¢s detallado, v¨¦ase http://www.fundacionsepi.es/ciea/ciea.asp