Cooperaci¨®n al desarrollo, pol¨ªtica en construcci¨®n

Pasados treinta a?os desde sus titubeantes inicios, cabr¨ªa esperar que la cooperaci¨®n para el desarrollo en Espa?a alcanzase ya a estas alturas su madurez como pol¨ªtica p¨²blica. Es decir, que fuese una pol¨ªtica capaz de haber decantado prioridades relativamente consistentes en el tiempo, de disfrutar de un presupuesto consolidado, s¨®lo marginalmente sensible a las influencias de la coyuntura, de disponer de un marco institucional s¨®lido y engrasado, con un cuadro de profesionales especializados en su gesti¨®n. No es este, sin embargo, el diagn¨®stico que emana del estado presente de nuestro sistema de cooperaci¨®n. M¨¢s bien, lo que se observa es un inestable presupuesto, sometido al albur de la coyuntura, unas instituciones poco dotadas y con limitada articulaci¨®n y un personal que se debate entre el des¨¢nimo y el voluntarismo.

Que estemos donde estamos es fruto de una conjunci¨®n de factores diversos y apunta a responsabilidades que est¨¢n bastante distribuidas, aunque no con igual peso, entre el dilatado espectro de quienes formamos parte del sistema de cooperaci¨®n. No se trata con este juicio de animar a la catarsis colectiva, pero s¨ª de aprender del pasado como condici¨®n para cualquier proyecci¨®n deseable de futuro.

Empecemos por decir que la err¨¢tica senda seguida por las asignaciones presupuestarias a la pol¨ªtica de ayuda no contribuy¨® a asentar el sistema de cooperaci¨®n, ni a otorgarle un horizonte de medio plazo al que encaminarse. A per¨ªodos expansivos siguieron etapas fuertemente recesivas, sin que en la evoluci¨®n se avizorase tendencia alguna a definir la dimensi¨®n y el estatus que se le quer¨ªa reservar a esta pol¨ªtica p¨²blica. Tanto el signo de la coyuntura econ¨®mica como las cambiantes prioridades de la agenda pol¨ªtica del gobierno de turno alentaron las etapas de regresi¨®n, sin que ¨Cbueno es decirlo¨C los recortes o retrocesos comportaran excesivo coste para quienes los aplicaron.

No fueron mucho m¨¢s provechosas las etapas de expansi¨®n, que vinieron animadas por visibles malformaciones en la composici¨®n de la ayuda (crecimiento de los cr¨¦ditos FAD a comienzos de los noventa o de la ayuda multilateral en el 2005-8) que hubieron de corregirse posteriormente. El ¨²ltimo de los episodios de expansi¨®n (2004-2008) vino caracterizado por un crecimiento irreflexivo y desordenado, en el que la ausencia de capacidades se pretendi¨® sortear con el recurso intensivo a la externalizaci¨®n de la gesti¨®n, como forma de alcanzar en el menor plazo de tiempo objetivos cuantitativos que, al cabo, se revelaron, quim¨¦ricos.

Parte de la responsabilidad es, pues, de los gobiernos, que se han revelado incapaces de asentar una senda de consolidaci¨®n y crecimiento del sistema de cooperaci¨®n, pautando la ampliaci¨®n de los recursos con el necesario desarrollo previo de las capacidades t¨¦cnicas, humanas e institucionales requeridas para una gesti¨®n solvente. Gobiernos incapaces de comprometer objetivos susceptibles de superar la temporalidad del ciclo pol¨ªtico, en beneficio de una pol¨ªtica que, por su propia naturaleza, ha de entenderse como de medio y largo plazo. Pero, tambi¨¦n responsabilidad de la sociedad civil que, con demasiada frecuencia, ha hecho de los objetivos cuantitativos el mantra de su reclamaci¨®n a los poderes p¨²blicos, sin consideraci¨®n de los pasos previos que todos ¨Cincluidas las propias ONG de Desarrollo¨C hab¨ªan de dar para hacer esos objetivos posibles. La urgencia por el crecimiento se impuso a la m¨¢s pausada senda que impone la genuina construcci¨®n de capacidades. Pareciera no entenderse que esta ¨²ltima requiere de plazos relativamente dilatados de tiempo, de din¨¢micas acumulativas que no pueden ni improvisarse, ni suplantarse con remedios de urgencia.

Todo ello en un sistema, como el de cooperaci¨®n, que ha revelado a lo largo del tiempo una inopinada querencia por las f¨®rmulas endog¨¢micas y auto-referenciales. Poseedores de una jerga propia que no siempre es entendida, nos hemos lanzado a construir un discurso que s¨®lo a nosotros mismos ten¨ªa como destinatarios. Con demasiada frecuencia, pues, se predicaba para convencidos; y no en pocas ocasiones con ese tono de superioridad moral de quien se siente depositario de esos grandes principios humanitarios que nutren la ret¨®rica de la ayuda.

Mientras, el grueso de la sociedad discurr¨ªa ajena o distante. Se hablaba de la condici¨®n del mundo en desarrollo, evocando lejanas geograf¨ªas, pero la din¨¢mica de la reclamaci¨®n y de reclutamiento de voluntades se ce?¨ªa al estrecho per¨ªmetro de lo dom¨¦stico. Con ello, hemos empobrecido el debate sobre el desarrollo y nos hemos despreocupado del respaldo social requerido para hacer de la ayuda una pol¨ªtica vigorosa.

Tras treinta a?os de experiencia y veinte de existencia de La Realidad de la Ayuda, estamos atravesando en la actualidad un momento cr¨ªtico. El adelgazamiento presupuestario est¨¢ dejando a la pol¨ªtica de ayuda sin apenas m¨²sculo para activar las transformaciones a las que est¨¢ emplazada. Todo ello en un contexto internacional que requiere coraje y ambici¨®n. Coraje para pensar de nuevo la cooperaci¨®n para el desarrollo. La din¨¢mica de ¡°ellos y nosotros¡± en que se bas¨® la ayuda ya no es sostenible, porque buena parte de los problemas a los que hay que hacer frente son hoy compartidos. Coraje, pues, para el cambio. Y ambici¨®n para abordar una agenda que ha de ser forzosamente amplia, requiriendo del trabajo colaborativo de una multitud de actores.

Se trata, en definitiva, de sentar las bases de una pol¨ªtica p¨²blica global de desarrollo que se proponga garantizar m¨ªnimos est¨¢ndares de protecci¨®n social universal, la convergencia en los niveles de desarrollo de los pa¨ªses a trav¨¦s de modelos sostenibles y la provisi¨®n de los bienes p¨²blicos internacionales que la sociedad demanda. Una pol¨ªtica p¨²blica, no tanto porque la hagan los Estados, sino porque se despliegue en el espacio de lo p¨²blico, donde se dirimen los intereses que son socialmente compartidos. Para llamar a la sociedad a esa tarea se requerir¨¢ de una nueva narrativa que, alej¨¢ndose de la idea unilateral de la ayuda, subraye el sentido de cooperaci¨®n, de trabajo en com¨²n al que estamos emplazados. Al fin el desarrollo no s¨®lo es una tarea de todos, sino de todos conjuntamente. Ojal¨¢ que La Realidad de la Ayuda sea una ¨²til herramienta ¨Ccomo lo fue en el pasado¨C para pensar ese cambio.

Jos¨¦ Antonio Alonso es Doctor en Ciencias Econ¨®micas y catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada en la Universidad Complutense de Madrid. Est¨¢ especializado en crecimiento, desarrollo y relaciones econ¨®micas internacionales. Es vocal experto del Consejo de Cooperaci¨®n para el Desarrollo y forma parte del Committee for Development Policy de ECOSOC, de Naciones Unidas y del European Advisory Group of the Bill and Melinda Gates Foundation.?

Esta opini¨®n ha sido recabada por Oxfam Interm¨®n con motivo del 20 aniversario de la publicaci¨®n del primer informe La realidad de la ayuda de la organizaci¨®n, as¨ª como de las movilizaciones en Espa?a por el 0,7 que reclamaban que los fondos destinados a pa¨ªses en desarrollo supusieran ese porcentaje del PIB.