10 a?os de la agenda de eficacia de la ayuda. ?Qu¨¦ queda de Par¨ªs?

Hace poco m¨¢s de una d¨¦cada, la comunidad de donantes y algunos pa¨ªses en desarrollo firmaron la Declaraci¨®n de Par¨ªs sobre la eficacia de la ayuda. Se lanz¨® as¨ª un proceso orientado a asegurar que la cooperaci¨®n fuera m¨¢s efectiva en el impulso del desarrollo.

No es f¨¢cil determinar hasta qu¨¦ punto se ha logrado este objetivo, pero lo que s¨ª es evidente es que, 10 a?os despu¨¦s, esta agenda muestra muchas se?ales de agotamiento. De hecho, un informe de 2014 que analiza su aplicaci¨®n, indica que no se sabe realmente si se est¨¢ avanzando por las limitaciones de la informaci¨®n disponible; adem¨¢s, los pocos datos que existen reflejan un cumplimiento incompleto de los compromisos, especialmente por parte de los pa¨ªses donantes.

Este comportamiento no se debe a la falta de instancias y foros de alto nivel ¡ªAccra en 2008 y Busan en 2011¡ª y de los esfuerzos del Comit¨¦ de Ayuda al Desarrollo (CAD) por recoger y analizar la informaci¨®n y ofrecer pautas de mejora.

M¨¢s bien, parece que los factores determinantes son otros. Primero, los donantes han asumido una agenda ambiciosa que adolece de medidas vinculantes con lo cual no tiene coste alguno su incumplimiento.

Un segundo factor es que se ha ido diluyendo, sobre todo desde Busan, cuando el foco se gir¨® hacia el desarrollo. Aunque este cambio tiene mucha l¨®gica pues la ayuda no es m¨¢s que un instrumento en pro del desarrollo que es el fin, Busan ha contribuido a una mayor vaguedad de los objetivos. En esta l¨ªnea, la reuni¨®n de alto nivel de la Alianza Global para el desarrollo eficaz ¡ªcreada para impulsar la puesta en pr¨¢ctica de los compromisos de Busan¡ª en M¨¦xico en 2014 abarc¨® muchos temas sin definir una hoja de ruta clara.

En Busan tambi¨¦n se modific¨® la gobernanza del sistema con el fin de que esta fuera m¨¢s incluyente, pero este cambio ha hecho que no sea muy claro hacia d¨®nde se dirige el proceso. Lo curioso, adem¨¢s, es que este giro se hizo en gran parte por presiones de algunos BRICs, pa¨ªses que luego apenas participan en el desarrollo posterior del acuerdo.

los donantes han asumido una agenda ambiciosa que adolece de medidas vinculantes con lo cual no tiene coste alguno su incumplimiento

Estos ¨²ltimos aspectos han incidido en un liderazgo menos s¨®lido por parte de los donantes ¡°tradicionales¡±, el tercer elemento. Se observa en el hecho de que el CAD se encuentra muchas veces a la defensiva, sobre todo ante cr¨ªticas de algunos pa¨ªses del Sur.

Dentro del conjunto de donantes, tambi¨¦n se ha ido diluyendo el rol de impulsor. Por ejemplo, hasta la reuni¨®n de Busan la Comisi¨®n Europea desempe?aba un papel clave en asegurar el alto perfil de esta agenda, no solo entre los estados miembros de la Uni¨®n Europea (UE), sino en todo el CAD. Se hac¨ªa en el ¨¢mbito pol¨ªtico, pero tambi¨¦n a trav¨¦s de la introducci¨®n de propuestas operativas para avanzar en la eficacia de manera pr¨¢ctica. ?ltimamente, sin embargo, la Comisi¨®n ya no ejerce ese liderazgo tan claro y ning¨²n pa¨ªs o actor parece haber tomado el relevo.

El cuarto factor es que los donantes subestimaron las implicaciones que esta agenda tendr¨ªa para introducir transformaciones profundas en su forma de trabajar y organizarse (como dijo el ex-Coordinador del Grupo de Trabajo del CAD sobre eficacia de la ayuda, Talaat Abdel-Malek en un reciente libro, lo m¨¢s dif¨ªcil es promover y facilitar el cambio de comportamiento. Es cierto que algunos pa¨ªses pusieron en marcha reformas con el fin de prepararse mejor para implantarla, pero la mayor¨ªa de los donantes no introdujeron cambios de calado o perdieron el impulso r¨¢pidamente.

Un ¨²ltimo elemento se encuentra en la evoluci¨®n en la utilizaci¨®n de modalidades de ayuda te¨®ricamente coherentes con sus principios, la ayuda program¨¢tica y la cooperaci¨®n delegada. En el primer caso se trata de una modalidad muy consistente con el esp¨ªritu de Par¨ªs, sobre todo en lo que respecta a los principios de alineamiento y apropiaci¨®n. La ayuda program¨¢tica que se lleva a cabo a trav¨¦s del apoyo presupuestario general y el sectorial significa otorgar un alto grado de confianza a los pa¨ªses socios. Adem¨¢s, bien dise?adas, las operaciones se orientan a resultados de desarrollo, favorecen la armonizaci¨®n entre donantes e incluyen medidas de mutua rendici¨®n de cuentas. Sin embargo, despu¨¦s de un periodo de gran inter¨¦s y muchas operaciones, los donantes ahora no est¨¢n tan convencidos de su eficacia en la contribuci¨®n al desarrollo y la reducci¨®n de la pobreza.

En cuanto a la cooperaci¨®n delegada, aportaba un instrumento poderoso para avanzar en la armonizaci¨®n de donantes. La Comisi¨®n Europea la impulsaba mucho en el contexto de su empe?o por la divisi¨®n del trabajo con el objetivo de reducir la duplicidad y solapamiento de esfuerzos entre donantes. Al igual que ocurri¨® con la ayuda program¨¢tica, ha habido un auge importante de intervenciones en las que un donante ¡ªsobre todo la Comisi¨®n¡ª delegaba la gesti¨®n de parte de su cooperaci¨®n a otro donante.

Dentro del conjunto de donantes, tambi¨¦n se ha ido diluyendo el rol de impulsor

Pero, otra vez, las buenas intenciones iniciales han sido superadas por otras din¨¢micas. Si la l¨®gica adecuada de una operaci¨®n de este tipo es delegar en otro para salir de un sector, se ha convertido, en gran medida, en una forma de conseguir recursos adicionales en un momento de presupuestos restringidos. De hecho, la Comisi¨®n ha generado una fuerte competici¨®n entre estados miembros por conseguir operaciones delegadas, y no es evidente que esto contribuya a mejorar la calidad de la ayuda.

Por ¨²ltimo, a falta de una visi¨®n clara de hacia d¨®nde se va, evidencias limitadas sobre su progreso y la p¨¦rdida de compromiso de los principales actores, la agenda de eficacia ha pasado a un segundo plano ante la atenci¨®n global a los Objetivos de Desarrollo Sostenibles y la Cumbre de Cambio Clim¨¢tico. De alguna manera, es v¨ªctima de su propio ¨¦xito en lograr que el debate internacional fuera m¨¢s all¨¢ de la ayuda. No solo ha pasado esto, sino que muchos aspectos asociados a la ayuda como la eficacia, parece que ya no son tan pertinentes.

En definitiva, a 10 a?os de la Declaraci¨®n de Par¨ªs el balance est¨¢ lleno de sombras y no es f¨¢cil imaginar que la eficacia vuelva a estar en el centro del debate sobre el desarrollo. A pesar de sus limitaciones, ese documento ha tenido un papel importante en poner de relieve la necesidad de esforzarse por mejorar continuamente la calidad de la cooperaci¨®n para el desarrollo. Es cierto que hace falta revisitarlo para adaptarlo al nuevo contexto, pero tambi¨¦n debemos evitar que la agenda internacional del desarrollo dominante ahora haga que nos olvidemos de los principios acordados en Par¨ªs, y de la necesidad de mejorar el efecto que tiene la ayuda en la vida de las personas en los pa¨ªses del Sur.

Christian Freres es experto de AECID e investigador asociado en ICEI.

Beatriz Novales es consejera t¨¦cnica AECID.