Ayuda buena, ayuda mala
Las normas contables son una poderosa herramienta para moldear el comportamiento de los donantes
La semana pasada, el Comit¨¦ de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organizaci¨®n para la Cooperaci¨®n y el Desarrollo Econ¨®micos (OCDE) public¨® un avance de las cifras de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) de 2016.
Muy resumidamente, la ayuda crece, alcanzando un nuevo r¨¦cord hist¨®rico de 142,6 miles de millones de d¨®lares, 8,9% m¨¢s que el a?o anterior ¡ªdato relevante, por cierto, para el debate sobre si nos encaminamos indefectiblemente, o no, hacia un sistema neo-westfaliano¡ª. Este crecimiento se acompa?a, adem¨¢s, de un mayor esfuerzo relativo de los donantes CAD (de 0,30% de su renta nacional bruta en 2015 a 0,32% en 2016).
En lo que respecta a Espa?a, el aumento es espectacular: con un volumen de ayuda de 4.100 millones de d¨®lares en 2016, la cooperaci¨®n espa?ola crece casi 200% respecto del a?o anterior pasando de representar 0,12% de la renta nacional bruta en 2015 a 0,33% en 2016.
Con estas luces, hay tambi¨¦n algunas sombras que destaca la misma OCDE. La primera, que la ayuda hacia los pa¨ªses menos adelantados (PMA) decrece (casi 4%, en t¨¦rminos reales, respecto del a?o anterior). La segunda, que una buena parte del aumento se explica con el repunte de la ayuda humanitaria y con el c¨®mputo como AOD de la ayuda a refugiados en territorio del donante. Queda, pues, el reto de relanzar los fondos de ayuda para el desarrollo de m¨¢s largo plazo.
Tan verdad es la subida de 2016 como lo ser¨¢, en esas circunstancias, la ca¨ªda de 2017
En un reciente art¨ªculo en este mismo medio, mi buen amigo Gonzalo Fanjul elevaba las sombras a nubarrones, y contaba cuatro: (1) coincidiendo con la opini¨®n del CAD, la creciente proporci¨®n de apoyo a refugiados en el aumento de la ayuda; (2) la creciente (y equivocada) percepci¨®n en buena parte de los pa¨ªses europeos de que la ayuda puede servir de freno a la migraci¨®n; (3) para el caso espa?ol, el hecho de que el fuerte aumento sea el resultado, casi exclusivamente, de una operaci¨®n de condonaci¨®n de deuda con Cuba; y (4) por ¨²ltimo, la previsible ca¨ªda que registrar¨¢ la ayuda estadounidense cuando, en 2017 o 2018, se materialicen los fuertes recortes anunciados por la Administraci¨®n Trump.
La publicaci¨®n de la OCDE ha generado un interesante debate, que se refleja, por ejemplo, en el texto de Fanjul, en otros an¨¢lisis como el de Ravelo, o en las redes sociales. Un n¨²mero importante de organizaciones y analistas van m¨¢s all¨¢ de las se?ales de alerta que nos env¨ªa Fanjul indicando incluso que el aumento de la ayuda no es tal en la medida en la que se trate de una ayuda que se "gasta en casa" (en palabras de Ravelo y refiri¨¦ndose a la ayuda a refugiados) o que meramente contabiliza un perd¨®n de deuda (en el caso de la ayuda espa?ola). Esto es, aumenta la ayuda, pero es ayuda de la mala, no de la buena.
La OCDE (y por tanto el conjunto de pa¨ªses que la integran) tambi¨¦n opina que no cualquier ayuda es buena. De hecho, es el CAD el ¨®rgano responsable de establecer las normas contables para el c¨®mputo de ayuda; normas constantemente a debate y en actualizaci¨®n. Son estas normas las que han logrado limitar, por ejemplo, que los desembolsos de ayuda al desarrollo estuvieran vinculados a la adquisici¨®n de bienes y servicios del pa¨ªs donante por parte del receptor y esto se logr¨® limitando la contabilidad de dicha ayuda ligada como AOD.
Contabilizando las condonaciones de deuda como AOD se incentiv¨® a los pa¨ªses acreedores a cancelar una deuda hist¨®rica impagable, que ahogaba las cuentas p¨²blicas de una parte importante de los deudores (tambi¨¦n receptores de ayuda). En alg¨²n tuit le¨ªdo en este ¨²ltimo par de d¨ªas se afirmaba que la condonaci¨®n de deuda cubana desde Espa?a no estar¨¢ contribuyendo al alivio de la pobreza y la desigualdad pero, en realidad, hasta que no se haga p¨²blica la letra peque?a de esa operaci¨®n (por m¨¢s que he buscado, no he encontrado los detalles), no sabremos si es as¨ª o no. En su mayor¨ªa, estas operaciones obligan al deudor aliviado a destinar una parte o la totalidad de ese importe a programas espec¨ªficos, generalmente sociales, en educaci¨®n o sanidad (y, por tanto, con un efecto potencial en la desigualdad y la pobreza).
La contabilidad de la ayuda a refugiados como AOD puede haber servido como incentivo para la acogida de refugiados y para elevar el debate p¨²blico y pol¨ªtico sobre esta realidad
En cambio, si en 2017 no se toman medidas decididas para incrementar la ayuda espa?ola, lo que nos indicar¨¢ la OCDE por estas fechas el a?o que viene es que la cooperaci¨®n espa?ola cae en m¨¢s de la mitad, situ¨¢ndose, de nuevo, en los niveles de 2015. Tan verdad es la subida de 2016 como lo ser¨¢, en esas circunstancias, la ca¨ªda de 2017.
Con la ayuda a refugiados ocurre algo similar. La posibilidad de contabilizar el apoyo, en territorio del donante, de la ayuda a refugiados durante el primer a?o tras su llegada es una norma contable que se remonta a 1988. No obstante, la acogida de refugiados de los ¨²ltimos a?os en algunos pa¨ªses europeos ha disparado la proporci¨®n que representa esta ayuda respecto del total, con el consiguiente debate sobre la pertinencia de esta medida.
Los argumentos en contra son de distinto tipo y quiz¨¢s uno de los m¨¢s mencionados es que se trata de una ayuda que se gasta en el territorio del pa¨ªs donante (no d¨¢ndose, por tanto, una transferencia de recursos del Norte al Sur). Por ejemplo, en un reciente acto p¨²blico organizado por Oxfam Interm¨®n (con ocasi¨®n de la publicaci¨®n de la Realidad de la Ayuda) se se?al¨® que el primer pa¨ªs receptor de la ayuda danesa est¨¢ siendo, por este motivo, la misma Dinamarca. Tambi¨¦n se han esgrimido las dificultades t¨¦cnicas para contabilizar el primer a?o desde la llegada del refugiado: las normativas y procedimientos var¨ªan enormemente de un pa¨ªs OCDE a otro y no siempre est¨¢ claro si el a?o se contabiliza desde el empadronamiento, la residencia, o la llegada f¨ªsica al pa¨ªs. Y est¨¢ el riesgo de que una vez abierta la puerta a este c¨®mputo, las limitaciones (como la del primer a?o de acogida) no hagan m¨¢s que relajarse por la presi¨®n de algunos donantes.
No obstante, por otra parte, la contabilidad de la ayuda a refugiados como AOD puede haber servido como incentivo (no el ¨²nico, obviamente) para la acogida de refugiados y para elevar el debate p¨²blico y pol¨ªtico sobre esta realidad (no sin los riesgos de simplificaci¨®n de mensajes que se?ala Gonzalo Fanjul en su art¨ªculo). Adem¨¢s, en segundo lugar, el hecho de que este c¨®mputo se limite a un a?o (independientemente del momento de la fecha de inicio) limita igualmente el uso perverso de este incentivo. En tercer lugar, por lo general, son los pa¨ªses con mayores desembolsos de ayuda a refugiados los que m¨¢s aportan, tambi¨¦n, en ayuda total (descontando la ayuda a refugiados) lo que cuestionar¨ªa el argumento de que los donantes caer¨¢n en la tentaci¨®n de remplazar partidas de ayuda al desarrollo destinadas a sanidad o educaci¨®n en pa¨ªses pobres al gasto en territorio propio.
En definitiva, las (en ocasiones aparentemente aburridas) normas contables de la ayuda son una poderosa herramienta para moldear el comportamiento de los donantes: cu¨¢nto gastan y en qu¨¦.
Iliana Olivi¨¦ es investigadora principal en el Real Instituto Elcano y profesora en la Universidad Complutense de Madrid.
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