C¨®mo reconstruir la cooperaci¨®n
Espa?a debe situarse en el grupo de pa¨ªses que apuestan por respuestas responsables frente a los problemas derivados de la desigualdad
Este a?o, el Gobierno est¨¢ emplazado a aprobar el V? Plan Director de la Cooperaci¨®n Espa?ola, que es el documento que define las prioridades de esa pol¨ªtica a lo largo de los pr¨®ximos cuatro a?os. No es una tarea sencilla, en primer lugar, porque se parte de un sistema muy debilitado, que es necesario refundar. En siete a?os, los recursos han ca¨ªdo a su cuarta parte, se han clausurado o recortado sus programas m¨¢s significativos y se han descapitalizado sus instituciones gestoras. Como consecuencia, Espa?a ha retrocedido en el espectro internacional hasta puestos que producen sonrojo, al tiempo que la dimensi¨®n del esfuerzo p¨²blico en materia de ayuda (el 0,12% del PNB, en 2015) se ha retrotra¨ªdo al de hace 30 a?os, cuando a mediados de los a?os ochenta nac¨ªa el sistema de cooperaci¨®n. Es, pues, necesario articular de nuevo el sistema, dotarlo de medios y poner en tensi¨®n sus capacidades.
El segundo problema deriva de la necesidad de romper con la inercia de anteriores planes directores para elaborar uno que se acomode a los nuevos tiempos. La vieja idea de una ayuda limitada a recursos altamente concesionales, basada en la acci¨®n unilateral y jer¨¢rquica entre un donante rico y un receptor pobre, simplemente ha pasado a la historia. El mundo es mucho m¨¢s heterog¨¦neo que en el pasado y la cooperaci¨®n para el desarrollo ha dejado de ser patrimonio exclusivo de los gobiernos de la OCDE. En la actualidad, junto a esos donantes tradicionales, participan de la acci¨®n de desarrollo una pluralidad de actores no gubernamentales (ONG, fundaciones y empresas), as¨ª como muchos nuevos pa¨ªses procedentes del mundo en desarrollo. Brasil, Chile, Colombia, Sud¨¢frica, India, Turqu¨ªa o China tienen sus propios programas de cooperaci¨®n. Al tiempo, se ha dilatado la agenda de desarrollo, para incorporar temas como la lucha contra las desigualdades o frente al deterioro ambiental que antes ocupaban un puesto menor en las prioridades de los donantes.
Como consecuencia, hoy se demandan relaciones mucho m¨¢s horizontales entre los pa¨ªses, asentadas en el trabajo compartido en torno a objetivos que en buena parte son comunes. Se pretenden desalojar las actitudes acomodaticias y alentar el cambio y las respuestas innovadoras, habida cuenta de las limitadas certezas que tenemos frente a problemas que nos conciernen. Con la dilataci¨®n de la agenda de desarrollo y la presencia de nuevos actores, se ha ampliado tambi¨¦n el repertorio de instrumentos disponibles, muchos de ellos alejados de los criterios de concesionalidad con los que se ha definido tradicionalmente la ayuda oficial al desarrollo (AOD). Espa?a debe, pues, abandonar pret¨¦ritas concepciones y acomodar su pol¨ªtica a ese entorno m¨¢s complejo y cambiante. No es sencillo si se tiene en cuenta la limitada capacidad anal¨ªtica y de inteligencia estrat¨¦gica que ha caracterizado a la cooperaci¨®n espa?ola hasta el momento.
Por todo ello, resultan muy oportunos los dos documentos que ACADE, una asociaci¨®n independiente de profesionales de la cooperaci¨®n, y los actores sociales del Consejo de Cooperaci¨®n, un ¨®rgano asesor del Ministerio de Asuntos Exteriores, han elevado a las autoridades y a los grupos parlamentarios, con propuestas sobre el futuro Plan Director. Pese a que el estilo de los documentos es distinto, ambos apuntan en direcciones convergentes. Cinco aspectos merecen ser aqu¨ª resaltados en ambas contribuciones.
Se debe romper con la inercia de anteriores planes directores para elaborar uno que se acomode a los nuevos tiempos
El primero es que, previo a cualquier definici¨®n estrat¨¦gica, se demanda que el Gobierno adelante de forma expl¨ªcita la dimensi¨®n de su compromiso presupuestario con la pol¨ªtica de cooperaci¨®n en la presente legislatura. Dado el punto de partida, solo resulta admisible un proceso pautado de crecimiento de los recursos, que acomoden el compromiso de Espa?a con el peso econ¨®mico y pol¨ªtico que el pa¨ªs tiene en el concierto internacional. El Gobierno parece reticente a adelantar compromiso alguno, pero es claro que no es posible discutir los prop¨®sitos de una pol¨ªtica p¨²blica si se desconocen los recursos de que se dispondr¨¢ para hacerlos efectivos. Otros ministerios, como el de Defensa, han hecho p¨²blicas sus previsiones presupuestarias para los pr¨®ximos a?os, por lo que nada impide que se haga lo propio con la cooperaci¨®n. Aunque ambos documentos demandan un incremento de los recursos, ACADE cifra el objetivo en el 0,40 % del PNB en 2020, lo que supondr¨ªa recuperar parte del terreno perdido en estos ¨²ltimos siete a?os.
En segundo lugar, ambos documentos se?alan tambi¨¦n que el ejercicio de planificaci¨®n m¨¢s solvente se estrellar¨ªa contra las deficiencias de una estructura institucional y un marco normativo inadecuados. Por ello se sugiere la necesidad de revisar la arquitectura institucional del sistema de cooperaci¨®n, hoy altamente fragmentada y con instituciones que se solapan en sus competencias. Y se se?ala tambi¨¦n la necesidad de revisar el marco regulatorio que rige los procedimientos administrativos de la cooperaci¨®n, que dificultan seriamente su funcionamiento en relaci¨®n con el proceder de otros donantes. Es posible que estos aspectos excedan al ¨¢mbito del Plan Director, pero son requisitos para construir una pol¨ªtica eficaz y de calidad.
En tercer lugar, se se?ala en ambos documentos la necesidad de mejorar las capacidades institucionales y t¨¦cnicas del sistema de cooperaci¨®n, que deben ir en paralelo a la dimensi¨®n de los recursos gestionados. En este como en otros ¨¢mbitos, la gesti¨®n de los recursos humanos y la del conocimiento son claves para adaptar las organizaciones al contexto complejo y cambiante que caracteriza a la cooperaci¨®n para el desarrollo en la actualidad. Se parte, sin embargo, de un sistema plagado de instituciones m¨¢s bien acomodaticias e inerciales, acostumbradas a los procesos reglados de la subvenci¨®n y con limitada cultura innovadora. El desaf¨ªo del cambio organizativo es, pues, crucial.
La cooperaci¨®n para el desarrollo ha dejado de ser patrimonio exclusivo de los gobiernos de la OCDE
Un cuarto aspecto en el que coinciden los dos documentos es en la conveniencia de abandonar una visi¨®n cartogr¨¢fica y reglamentista de las prioridades sectoriales y geogr¨¢ficas, para transitar hacia un plan m¨¢s din¨¢mico y vivo, que defina de forma precisa (y evaluable) sus prop¨®sitos estrat¨¦gicos, pero que deje mucho espacio abierto al proceso de construcci¨®n de las alianzas y pol¨ªticas que nos pueden llevar a esos prop¨®sitos. Este planteamiento parece m¨¢s acorde con una agenda de desarrollo que huye de compartimentar los problemas, para adoptar una visi¨®n m¨¢s integradora y comprehensiva, y con una pol¨ªtica de cooperaci¨®n que busca asentarse sobre la flexible construcci¨®n de alianzas entre agentes diversos (p¨²blicos y privados).
Por ¨²ltimo, ambos documentos insisten en la necesidad de que el nuevo Plan Director sea un documento ilusionante, audaz y comprometido, que ponga en tensi¨®n las capacidades humanas y t¨¦cnicas de la sociedad para construir iniciativas de desarrollo.
En un momento en que parecen rebrotar las tendencias aislacionistas, es bueno que Espa?a se sit¨²e en el grupo de pa¨ªses que apuestan por respuestas cooperativas y responsables frente a los problemas derivados de la desigualdad internacional. Los documentos citados apuntan ideas para hacer que la cooperaci¨®n espa?ola sea expresi¨®n de ese compromiso.
Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada (UCM), miembro de la Junta Directiva de ACADE y vocal experto del Consejo de Cooperaci¨®n.
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