Los costes de la pol¨ªtica de Trump hacia Ir¨¢n

Con el anuncio del presidente Donald Trump de que Estados Unidos volver¨¢ a imponer sanciones a Ir¨¢n, la breve y extra?a vida del acuerdo de 2015 sobre el programa nuclear iran¨ª, conocido formalmente como Plan de Acci¨®n Integral Conjunto (PAIC), ha entrado en una nueva y peligrosa fase.

Trump cree que al retirarse del PAIC puede presionar a Ir¨¢n para que acepte un nuevo pacto m¨¢s amplio, que adem¨¢s del programa nuclear incluya los ensayos de misiles bal¨ªsticos, la actitud provocativa de Ir¨¢n en la regi¨®n y las violaciones de derechos humanos. Esta visi¨®n fue confirmada por el secretario de Estado estadounidense, Mike Pompeo, una semana despu¨¦s de que Trump anunciara su retirada del plan. Pero, como los socios y aliados de Estados Unidos han advertido, es una jugada sumamente arriesgada que contradice la l¨®gica subyacente al acuerdo.

En principio, la decisi¨®n de retirarse del PAIC ¡ªa pesar de que Ir¨¢n ha cumplido todas sus obligaciones conforme al acuerdo¡ª dificulta la b¨²squeda de una soluci¨®n al programa nuclear iran¨ª, en particular porque fortalece la postura de los sectores m¨¢s intransigentes. En general, la retirada amenaza con privar al mundo de un instrumento innovador en materia de gobernanza global y diplomacia multilateral, cuando m¨¢s se necesita.

Trump afirma que el PAIC fue un fracaso desde el inicio, porque solo aborda el programa nuclear, dejando de lado muchas otras cuestiones. Incluso lo denomin¨® ¡°una de las peores y m¨¢s unilaterales negociaciones¡± de la historia de Estados Unidos.

Involuntariamente, los partidarios del PAIC tambi¨¦n han contribuido a esta interpretaci¨®n. Por citar un ejemplo, el presidente franc¨¦s, Emmanuel Macron, propuso respaldar el acuerdo con pactos complementarios referidos a otras ¨¢reas. Al aceptar la premisa de que se trata de un acuerdo incompleto, tanto sus partidarios como sus detractores lo han abocado al fracaso.

La verdad es que el PAIC nunca fue pensado como una ¨²nica ¡°transacci¨®n¡± ¡ªun acuerdo¡ª, sino como el primer paso de un largo proceso de negociaci¨®n. La palabra ¡°integral¡± en su nombre oficial, hace referencia al levantamiento de las sanciones aplicadas al programa nuclear y a las medidas de verificaci¨®n que garantizan su cumplimiento. Interpretarlo como la soluci¨®n a los desacuerdos existentes entre la comunidad internacional e Ir¨¢n es un error.

La retirada amenaza con privar al mundo de un instrumento innovador en materia de gobernanza global y diplomacia multilateral, cuando m¨¢s se necesita

Con el objetivo de establecer las condiciones para avanzar en otras ¨¢reas, el PAIC pretend¨ªa sacar de la mesa de negociaci¨®n una cuesti¨®n particularmente complicada y urgente: la creciente capacidad de enriquecimiento nuclear de Ir¨¢n. Si todas las cuestiones se hubieran negociado de una sola vez, nada indica que hubiera sido posible llegar a un acuerdo, y mucho menos en un tiempo razonable. Al fin y al cabo, los intentos previos de negociar con Ir¨¢n (en particular durante el gobierno del presidente Bill Clinton) fracasaron precisamente porque intentaban abarcar demasiado, y demasiados actores estaban interesados en impedir un acuerdo.

El PAIC no solo era un precedente para ulteriores acuerdos, sino que de hecho, los exig¨ªa. Las conocidas sunset clauses, que estipulan la fecha de caducidad de algunas de las restricciones al programa nuclear iran¨ª, y de las que Trump y otros opositores tanto se han burlado, eran fundamentales porque requer¨ªan m¨¢s negociaciones.

El levantamiento de las sanciones conforme al PAIC permitir¨ªa negociar en un contexto de mejora de la econom¨ªa, que convencer¨ªa a la poblaci¨®n iran¨ª de los beneficios tangibles de un planteamiento moderado y de cooperaci¨®n. Eso alentar¨ªa al gobierno iran¨ª a alcanzar acuerdos en otros temas controvertidos, precisamente el efecto opuesto al que producir¨¢ la retirada unilateral de Trump del PAIC.

En s¨ªntesis, el PAIC era la piedra angular de una soluci¨®n de mayor alcance. Tal vez no deber¨ªa sorprendernos que Trump se haya propuesto acabar con ¨¦l: es bien sabido que la conciencia sist¨¦mica no es una caracter¨ªstica del ¡°maestro de la negociaci¨®n¡±, cuya visi¨®n del mundo puede resumirse en tres palabras: quid pro quo. Pero que estemos concienciados de su concepci¨®n transaccional del mundo no la hace menos nociva.

La filosof¨ªa de Trump presenta riesgos particularmente graves en el entorno actual de cambio constante. Por un lado, el poder se ha desplazado y se ha dispersado, y la mala gesti¨®n ¡ªe interpretaci¨®n¡ª de la globalizaci¨®n ha motivado un aumento de la incertidumbre. Por otro lado, ning¨²n pa¨ªs puede enfrentarse por s¨ª solo a los grandes desaf¨ªos que asolan al mundo (desde el terrorismo transnacional hasta el cambio clim¨¢tico) sino que requieren soluciones basadas en la cooperaci¨®n.

Ya se ha puesto de manifiesto que no podemos seguir confiando en las estructuras verticales dominadas por Occidente que han apuntalado el orden mundial cimentado en reglas durante los ¨²ltimos setenta a?os. Aunque no debemos prescindir de esas estructuras, y mucho menos del orden construido sobre el principio de legalidad, necesitamos desarrollar nuevos instrumentos complementarios que promuevan la cohesi¨®n y creen las condiciones para una cooperaci¨®n eficaz.

Y esta panoplia debe incluir mecanismos ad hoc, flexibles, sobre cuestiones concretas, complementarios de los acuerdos tradicionales m¨¢s amplios y vinculantes: se concentrar¨¢n en ¨¢reas relativamente estrechas, buscando crear condiciones para avances posteriores. En esta l¨ªnea, ser¨¢n discretos componentes de un proceso m¨¢s amplio. Llam¨¦moslo gobernanza a lo Marshall McLuhan: el medio, o instrumento, es el mensaje.

El Acuerdo de Par¨ªs sobre cambio clim¨¢tico de 2015, del que Trump retir¨® a Estados Unidos el a?o pasado, es un buen ejemplo de lo anterior. Nadie cree que los modestos compromisos que los pa¨ªses firmantes adquirieron voluntariamente vayan a frenar el aumento de la temperatura global por debajo¡± de 2¡ã Celsius (3,6¡ã Fahrenheit) respecto a los niveles preindustriales. Pero aun as¨ª el acuerdo es valioso: llama a actuar mientras sirve de plataforma para futuros compromisos.

Con el PAIC se pretend¨ªa alcanzar un efecto similar y facilitar, de hecho exigir, esfuerzos para resolver los innumerables desacuerdos entre Ir¨¢n y el resto de la comunidad internacional. Estados Unidos era una parte esencial del proceso. La total incapacidad de Trump para comprender esta estrategia innovadora es una mala noticia para Ir¨¢n, para el mundo y para el futuro de la gobernanza global.

Ana Palacio, exministra de Asuntos Exteriores de Espa?a y ex vicepresidenta s¨¦nior del Banco Mundial, es miembro del Consejo de Estado de Espa?a y profesora visitante de la Universidad Georgetown.

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