?Tiempos de celebraci¨®n en la Agencia de Cooperaci¨®n Espa?ola?

Hace ahora treinta a?os nac¨ªa la Agencia Espa?ola de Cooperaci¨®n Internacional para el Desarrollo (AECID), creada sobre la base de entidades ya existentes dedicadas a las relaciones con Iberoam¨¦rica y el mundo ¨¢rabe. Con la creaci¨®n de esta instituci¨®n se reafirmaba la voluntad de la joven democracia espa?ola de disponer de una pol¨ªtica de cooperaci¨®n para el desarrollo homologable a la que ten¨ªan buena parte de nuestros socios comunitarios. Como en todos los aniversarios, tambi¨¦n este convoca sentimientos encontrados de complacencia y frustraci¨®n.

Hay, desde luego, motivos para la satisfacci¨®n. Cuando a finales de 1988 se crea la AECID, la pol¨ªtica de cooperaci¨®n apenas exist¨ªa: la gesti¨®n estaba dispersa entre ministerios, era muy estrecho el rango de instrumentos disponibles y se carec¨ªa de experiencia y de personal experto en la tarea. La integraci¨®n de Espa?a en la UE (entonces las Comunidades Europeas) supuso un est¨ªmulo impagable para avanzar en este terreno. A trav¨¦s de un proceso de aprendizaje acelerado, Espa?a se inspir¨® en el proceder de nuestros socios europeos, trasladando a nuestra geograf¨ªa criterios, pol¨ªticas y opciones institucionales. La AECID es fruto de ese aprendizaje. Treinta a?os despu¨¦s, Espa?a forma parte de los foros internacionales m¨¢s relevantes en materia de desarrollo, dispone de un repertorio de instrumentos homologable al de nuestros socios de la OCDE, atesora experiencias de inter¨¦s y dispone de un capital experto apreciable que opera en la administraci¨®n publica, empresas de consultor¨ªa, universidades u ONG. Existen, por tanto, motivos para la celebraci¨®n.

Ahora bien, existen tambi¨¦n razones para la decepci¨®n. Pese al camino recorrido, la cooperaci¨®n al desarrollo sigue siendo una pol¨ªtica fr¨¢gil, que se sustenta en consensos d¨¦biles, sometida a los vaivenes del ciclo pol¨ªtico o al perfil de los responsables de turno, y que es relegada por casi todas las fuerzas pol¨ªticas a las zonas de sombra de las prioridades p¨²blicas. El exponente m¨¢s visible de esta frustrante imagen la proporciona la intensidad de nuestro esfuerzo presupuestario: en 1990, reci¨¦n creada la AECID, nuestra ayuda oficial al desarrollo (AOD) supon¨ªa el 0,20% del PNB espa?ol, en 2017 (¨²ltimo a?o disponible) esa ratio era incluso inferior, situ¨¢ndose en el 0,19%. No hemos progresado nada en este aspecto en las tres d¨¦cadas aludidas. El juicio pesimista se agrava cuando se tiene en cuenta que a las menguadas cifras acompa?an los s¨ªntomas claros de un sistema institucional que ha quedado claramente obsoleto: fragmentado, mal dotado de recursos t¨¦cnicos y humanos, sometido a unas normas que limitan su capacidad operativa y regido por unos procedimientos de trabajo propios de otra ¨¦poca.

Habr¨¢ quien atribuya estos comentarios a un sesgo personal o al gusto por la cr¨ªtica f¨¢cil que cultivan los acad¨¦micos. Abandonemos, pues, el solar patrio y reparemos en c¨®mo juzgan a la cooperaci¨®n espa?ola aquellas instituciones internacionales solventes que se dedican a valorar el comportamiento comparado de los donantes. Me referir¨¦ a tres informes que han salido en este a?o y que manejan, por tanto, datos relativamente actualizados.

Pese al camino recorrido, la cooperaci¨®n al desarrollo sigue siendo una pol¨ªtica fr¨¢gil, que se sustenta en consensos d¨¦biles

Empecemos por uno de los m¨¢s conocidos: el ?ndice de Compromiso con el Desarrollo (Commitment to Development Index, CDI) que elabora el Center for Global Development, de Washington. Se trata de un ¨ªndice compuesto que pretende medir hasta qu¨¦ punto diversos componentes de la acci¨®n exterior de los pa¨ªses ricos alienta oportunidades de desarrollo en los pa¨ªses m¨¢s pobres. Para componer este ¨ªndice se someten a escrutinio la ayuda internacional, los flujos financieros, la tecnolog¨ªa, el medio ambiente, el comercio, la seguridad y la emigraci¨®n. Pues bien, en el ¨²ltimo de los informes Espa?a aparece en una posici¨®n intermedia en el listado de pa¨ªses estudiados. En concreto, en el puesto 16 de los 27 pa¨ªses sobre los que reporta el ¨ªndice, un poco por debajo de la media. Ese resultado es motivado por las buenas posiciones que Espa?a alcanza en los ¨¢mbitos de la inversi¨®n exterior (dominantemente orientada hacia pa¨ªses en desarrollo) y del medio ambiente (con mejoras en los ¨ªndices de emisiones mayores que otros pa¨ªses). Ahora bien, si se acude al componente estrictamente referido a la ayuda internacional, la posici¨®n de Espa?a cae de manera estrepitosa y nuestro pa¨ªs se sit¨²a en el puesto 26, el pen¨²ltimo de la relaci¨®n, por detr¨¢s de Grecia, Portugal, Polonia o Corea del Sur, entre otros.

Profundicemos algo m¨¢s en la calidad de nuestra ayuda. El ya citado Center for Global Development junto con la Brookings Institution elaboran un ¨ªndice de calidad de la ayuda, denominado QuODA, en el que consideran 31 indicadores referidos a la eficiencia, orientaci¨®n de los flujos, procedimientos de gesti¨®n y grado de transparencia de la ayuda. En este caso se consideran no solo donantes bilaterales (pa¨ªses), sino tambi¨¦n instituciones multilaterales. Pues bien, Espa?a ocupa el puesto 38 de los 39 donantes considerados: de nuevo, en el puesto pen¨²ltimo de la relaci¨®n. Si se considera de forma simult¨¢nea la cantidad y la calidad de la ayuda, se obtiene un mapa revelador. La mejor combinaci¨®n posible es la de aquellos pa¨ªses generosos en su ayuda y con altos est¨¢ndares de calidad (Dinamarca estar¨ªa en este grupo); en otro cuadrante est¨¢n los pa¨ªses que otorgan poca ayuda, pero con niveles aceptables de calidad (es el caso, por ejemplo, de Nueva Zelanda); otros contribuyen con una ayuda generosa, pero de calidad insuficiente (es el caso de Noruega); y finalmente, la peor combinaci¨®n posible es la de aquellos con bajos niveles de ayuda y bajos est¨¢ndares de calidad. Lamentablemente, Espa?a se encuentra en las posiciones postreras de este ¨²ltimo cuadrante.

Vayamos al ¨²ltimo de los informes que es el que elabora AIDDATA, un laboratorio de investigaci¨®n que naci¨® para mejorar la transparencia de la ayuda internacional. Ellos elaboran el informe Listening to Leaders, en el que recogen la opini¨®n de diversos sectores sociales de los pa¨ªses de bajo ingreso acerca de la acci¨®n de desarrollo. Hay dos aspectos en esta informaci¨®n que son relevantes para lo que aqu¨ª se comenta, referidos a la utilidad y capacidad de influencia que se atribuye a los socios de desarrollo, considerando tanto donantes bilaterales (de nuevo, agencias nacionales) como algunas instituciones multilaterales. Pues bien, cuando se contempla la utilidad de la acci¨®n de los donantes, Espa?a ocupa el puesto 30 entre 35 donantes considerados. Todav¨ªa peor es la situaci¨®n cuando lo que se juzga es la capacidad de influencia de esos socios: en este caso Espa?a ocupa el puesto 34 de los 35 estudiados. As¨ª pues, la cooperaci¨®n espa?ola vuelve a situarse en el peor cuadrante posible, el que combina baja utilidad y baja capacidad de influencia.

Es cierto que los actuales responsables del sistema de cooperaci¨®n est¨¢n haciendo esfuerzos por recomponer los destrozos m¨¢s visibles del largo per¨ªodo de desatenci¨®n y recorte presupuestario precedente

Ninguno de los ¨ªndices mencionados est¨¢ libre de objeci¨®n y, para ser honesto, mi opini¨®n es cr¨ªtica con alguno de los procedimientos e indicadores, pero la imagen agregada que arrojan es inequ¨ªvoca. Tenemos un sistema de cooperaci¨®n para el desarrollo que requiere una reforma en profundidad si quiere estar en sinton¨ªa con el peso y prestigio que Espa?a pretende tener en los foros internacionales. Es necesario mejorar el dise?o estrat¨¦gico de sus acciones, reformar su arquitectura institucional y dotar al sistema de un adecuado respaldo en t¨¦rminos t¨¦cnicos, humanos y financieros.

Es cierto que los actuales responsables del sistema de cooperaci¨®n est¨¢n haciendo esfuerzos por recomponer los destrozos m¨¢s visibles del largo per¨ªodo de desatenci¨®n y recorte presupuestario precedente. Son pasos muy necesarios, pero en absoluto suficientes para lo que el momento requiere. Hoy se reclaman gestos claros (no meramente ret¨®ricos) de que la cooperaci¨®n ha ascendido en la escala de las prioridades p¨²blicas; y propuestas solventes que hagan ver que se pretende acometer la reforma que el sistema requiere. Es posible que el gobierno actual no pueda agotar esa reforma, dado el incierto horizonte temporal de su gesti¨®n y los limitados apoyos parlamentarios de que goza. Pero, es claro que ser¨ªa perder una nueva oportunidad dejar pasar esta legislatura sin sentar las bases de esa tarea, aunque sea un futuro gobierno el que se encargue de llevarla a t¨¦rmino.

No quisiera atribuirme el papel de importuno aguafiestas: definitivamente, existen motivos para la celebraci¨®n. Pero debiera aprovecharse tambi¨¦n el aniversario para expresar una voluntad colectiva de cambio, que ponga fin a una etapa de abandono y sit¨²e a nuestro sistema de cooperaci¨®n en sinton¨ªa con la complejidad y relevancia que comportan los desaf¨ªos del desarrollo sostenible en el mundo presente.

Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada de la UCM y miembro del UN Committee for Development Policy.

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