Cooperaci¨®n: la reforma necesaria
La desatenci¨®n y los recortes hacen necesaria una transformaci¨®n de la cooperaci¨®n espa?ola desde sus cimientos. El nuevo Gobierno debe dar respuesta
La desatenci¨®n continuada y los may¨²sculos recortes han llevado a la cooperaci¨®n para el desarrollo en Espa?a a una situaci¨®n cr¨ªtica, con instituciones debilitadas y un presupuesto que la pone al borde de la irrelevancia. Todo ello ha tenido consecuencias en t¨¦rminos de destrucci¨®n de capacidades internas y da?o a la imagen de Espa?a en el exterior. Es normal, por tanto, que desde diversos sectores se reclamen del nuevo Gobierno se?ales claras de cambio. Una cierta ¡°terapia de choque¡± que haga ver, de manera inequ¨ªvoca, que se entra en una nueva etapa, con la cooperaci¨®n ascendida en el orden de las prioridades de la pol¨ªtica p¨²blica. Se reclama, con urgencia, mayores recursos, fortalecimiento de los equipos de gesti¨®n y respaldo a algunas iniciativas que vuelvan a situar a Espa?a como socio confiable en la escena internacional.
Ahora bien, la terapia de choque no basta: los problemas de la cooperaci¨®n espa?ola son de alto calado y exigen una reforma seria del sistema en su conjunto. Culminar ese prop¨®sito requerir¨¢ un marco temporal que trasciende el horizonte de una legislatura; pero es necesario iniciar ya el proceso, debatiendo el modelo de cooperaci¨®n que se desea y generando los consensos que lo hagan posible.
Hay dos poderosas razones que hacen inaplazable esa tarea. La primera alude a las severas deficiencias del sistema actual. Constituye una convicci¨®n compartida por actores sociales y buena parte del arco parlamentario que el sistema espa?ol de cooperaci¨®n para el desarrollo, tal como hoy est¨¢ configurado, no funciona (y no puede funcionar). Los problemas que acumula remiten a una arquitectura institucional fragmentada y desordenada, un dise?o deficiente de algunos instrumentos, una inadecuada dotaci¨®n de recursos t¨¦cnicos y humanos y un marco de regulaci¨®n administrativa claramente inapropiado. Este juicio compartido acerca de las actuales deficiencias debiera ser un poderoso est¨ªmulo para el cambio.
Es necesario afrontar la reforma de la cooperaci¨®n financiera, un ¨¢mbito que est¨¢ adquiriendo creciente relevancia entre los donantes
La segunda raz¨®n apunta a la profunda transformaci¨®n que se est¨¢ produciendo en el sistema internacional de cooperaci¨®n para el desarrollo, m¨¢s all¨¢ de nuestras fronteras. El mundo de hoy es muy diferente de aquel en que naci¨® la ayuda internacional. La complejidad de la agenda, la diversidad de situaciones en la que se encuentran los pa¨ªses en desarrollo, las nuevas modalidades de financiaci¨®n del desarrollo y la ampliaci¨®n del n¨²mero de actores que operan en este campo (con presencia emergente de nuevos proveedores oficiales de Sur y de un sector privado m¨¢s activo) obligan a la cooperaci¨®n para el desarrollo a hacer un profundo replanteamiento de su configuraci¨®n y tarea.
El pret¨¦rito sistema de ayuda basado en la relaci¨®n vertical entre donante y receptor, protagonizado por los pa¨ªses de la OCDE y basado en financiaci¨®n altamente concesional ha perdido vigencia; a cambio, se reclama un sistema m¨¢s coral e incluyente, basado en relaciones m¨¢s horizontales entre los socios, dotado con un amplio repertorio de instrumentos con capacidad para apalancar recursos adicionales (no solo p¨²blicos) y orientado a la b¨²squeda de respuestas innovadoras a problemas compartidos. Ese cambio en el contexto est¨¢ obligando a muchos donantes ¡ªy Espa?a no debiera ser excepci¨®n¡ª a repensar sus respectivos sistemas de cooperaci¨®n. La ambici¨®n de la Agenda 2030 convierte esa exigencia en m¨¢s perentoria.
Un primer paso en ese proceso puede ser la reforma a la que est¨¢ emplazada la AECID como consecuencia de la derogaci¨®n de la ley 28/2006 de Agencias Estatales: una oportunidad que debe aprovecharse para pensar qu¨¦ modelo de instituci¨®n se necesita para el futuro. El punto de partida no semeja muy ilusionante: pese a la existencia de buenos profesionales en su seno y del potencial que le brinda su capilar presencia en los pa¨ªses en desarrollo, la AECID semeja una instituci¨®n escler¨®tica y ensimismada, sumida en una gesti¨®n administrativa absorbente y con rutinas de trabajo poco actualizadas. Abrir las ventanas al cambio es, por tanto, obligado; pero interesa definir bien el modelo al que se aspira.
Ser¨ªa un error ceder a la inercia y reproducir el modelo de agencia al que trataba de responder la AECID en el pasado, como instituci¨®n especializada en la provisi¨®n y gesti¨®n de proyectos de desarrollo. Lo que hoy se pide es algo distinto: transferir experiencias en el dise?o de pol¨ªticas, promover capacidades institucionales y t¨¦cnicas, identificar soluciones innovadoras a los problemas de desarrollo y construir alianzas entre actores que las hagan posible. En suma, se demanda que las agencias operen como una suerte de broker social, con la misi¨®n de articular esfuerzos y movilizar capacidades disponibles, all¨ª donde existan, para ponerlas al servicio de las estrategias de cambio en los pa¨ªses en desarrollo. Responder a este modelo supone hacer de la AECID una instituci¨®n con mayores recursos t¨¦cnicos, estructurada por ¨¢reas de trabajo (m¨¢s que por regiones), mucho m¨¢s abierta a la sociedad y con procesos de decisi¨®n m¨¢s descentralizados.
Ahora bien la AECID es solo una parte ¡ªaunque crucial¡ª del sistema de cooperaci¨®n. Es necesario acompa?ar la reforma de la AECID con un redise?o de la arquitectura institucional del conjunto. Ello supone, en primer lugar, preguntarse si el modelo dual hoy vigente, con una instituci¨®n planificadora (la DGPOLDES) y otra ejecutora (la AECID), es el m¨¢s apropiado para el futuro. Con frecuencia, la dualidad mencionada ha sido fuente de distorsiones y de est¨¦riles rivalidades.
Al tiempo, es necesario ordenar el campo de la cooperaci¨®n t¨¦cnica, un espacio en el que proliferan instituciones p¨²blicas, en ocasiones con mandatos superpuestos. Junto a las dos instituciones de mayor peso, la AECID y la FIIAPP, operan la Fundaci¨®n Carolina, el Instituto Cervantes y una amplia relaci¨®n de agencias de desarrollo (o unidades equivalentes) de las comunidades aut¨®nomas. Todo ello configura un panorama fragmentado, en el que rigen muy limitados niveles de coordinaci¨®n. Ordenar este ¨¢mbito es una tarea pendiente.
Los problemas de la cooperaci¨®n espa?ola son de alto calado y exigen una reforma seria del sistema en su conjunto
M¨¢s all¨¢ de la cooperaci¨®n t¨¦cnica, es necesario afrontar la reforma de la cooperaci¨®n financiera, un ¨¢mbito que est¨¢ adquiriendo creciente relevancia entre los donantes de nuestro entorno. Espa?a dispone de dos instituciones con competencias en ese ¨¢mbito (COFIDES y AECID), pero el resultado agregado es penoso. Pese a su mandato legal, COFIDES ha tendido a dedicar limitada atenci¨®n a criterios de desarrollo en su ejecutoria, lo que le otorga un perfil peculiar entre las instituciones financieras de desarrollo europeas (EDFI, por sus siglas en ingl¨¦s). Por su parte, FONPRODE, gestionado por AECID, sufre las consecuencias de un marco regulatorio inadecuado y de una debilidad extrema en su estructura de gesti¨®n. Es hora de poner fin a este sinsentido y plantearse si se quiere disponer de un instrumento financiero potente que permita a Espa?a operar en los ¨¢mbitos de la transici¨®n energ¨¦tica, creaci¨®n de infraestructuras o apoyo al sector privado en los pa¨ªses en desarrollo; y, si es as¨ª, debe establecerse la normativa y el dise?o institucional adecuado para que funcione. La opci¨®n de crear un banco de desarrollo, al estilo de lo que otros donantes est¨¢n haciendo, podr¨ªa ser una alternativa ¨²til; pero, si esa opci¨®n se rechaza, es necesario consolidar un marco institucional integrado que gestione la cooperaci¨®n financiera para el desarrollo, rompiendo con la actual segregaci¨®n de instituciones que ha impuesto la rivalidad entre ministerios.
M¨¢s all¨¢ del dise?o institucional, es importante tambi¨¦n revisar el marco regulatorio con el que opera la cooperaci¨®n para el desarrollo. Los gestores del sistema se enfrentan a unas r¨ªgidas normativas ¨Creferidas a la ley de contratos de sector p¨²blico, a la ley de subvenciones o a procedimientos presupuestarios- que est¨¢n pensados para otros contextos, pero que dificultan que la cooperaci¨®n espa?ola haga aquello que otros donantes de nuestro entorno realizan (contrataci¨®n ¨¢gil, financiaci¨®n a agentes internacionales, compromisos presupuestarios plurianuales, etc.). Ser¨ªa bueno revisar esas normas y decidir si, como sucede en otros pa¨ªses, la cooperaci¨®n merece un esfuerzo de adaptaci¨®n normativa en la regulaci¨®n administrativa en aras a garantizar su eficacia.
La identificaci¨®n de las deficiencias del sistema suscita amplio consenso, pero los niveles de claridad y acuerdo menguan cuando se alude a las alternativas de futuro. Una raz¨®n m¨¢s para no demorar el ejercicio de reflexi¨®n y fundamentaci¨®n de propuestas sobre el modelo de cooperaci¨®n para el desarrollo que necesitamos para los pr¨®ximos tres lustros.
Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada de la UCM y es miembro del Committee for Development Policy de Naciones Unidas.
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