El Consejo de Estado respald¨® por unanimidad los seis meses de estado de alarma que ahora cuestiona el Constitucional

El Gobierno no se resigna a la anulaci¨®n del segundo estado de alarma, que el Constitucional abordar¨¢ la pr¨®xima semana y fuentes jur¨ªdicas dan casi por segura. El tribunal le dio en julio la raz¨®n a Vox declarando inconstitucional, en una votaci¨®n muy pol¨¦mica y que se resolvi¨® por la m¨ªnima, el confinamiento en la primera ola de la covid (de marzo a junio de 2020), y resolvi¨® que deber¨ªa haberse regulado bajo un estado de excepci¨®n y no de alarma. Esta vez, el debate dentro del Constitucional est¨¢ centrado especialmente en dos aspectos: la decisi¨®n del Gobierno de prolongar el estado de alarma durante seis meses para evitar tener que someterse a las votaciones de sucesivas pr¨®rrogas en el Congreso y la delegaci¨®n de competencias a las comunidades aut¨®nomas. Ni el Consejo de Estado ni la Abogac¨ªa del Estado cuestionaron ninguna de estas premisas en los dict¨¢menes que elaboraron tras examinar el real decreto del Gobierno sobre el que ahora delibera el Constitucional. Este tribunal tambi¨¦n tiene previsto abordar la decisi¨®n de la Mesa del Congreso de reducir su actividad en las primeras semanas de la pandemia, una medida impugnada por Vox y que defiende el gabinete jur¨ªdico de la C¨¢mara en las alegaciones enviadas al Constitucional.

El Consejo de Estado aprob¨® el 25 de octubre de 2020 el dictamen en el que aval¨® el segundo estado de alarma, para el que se concedi¨® una pr¨®rroga de seis meses. ¡°El r¨¦gimen de eventual restricci¨®n del derecho que la norma en proyecto establece se ajusta a las exigencias de la jurisprudencia constitucional, al orientarse a la protecci¨®n de la integridad f¨ªsica y de la salud de las personas (¡­) configur¨¢ndose, adem¨¢s, como una medida necesaria para la consecuci¨®n de la finalidad perseguida por la norma, que no es otra que evitar la propagaci¨®n de una enfermedad contagiosa grave¡±, se?ala el texto.

El ¨®rgano consultivo aval¨® tanto la duraci¨®n como la delegaci¨®n de competencias para gestionar la crisis sanitaria en los presidentes de las comunidades aut¨®nomas, recurrida por Vox y sobre la que el Constitucional se debe pronunciar. El Consejo de Estado encuadr¨® esa f¨®rmula en ¡°un marco de cogobernanza¡± y la dio por v¨¢lida. S¨ª que recomend¨® al Gobierno ¡°aclarar¡± la redacci¨®n de los art¨ªculos que concretaban qu¨¦ atribuciones correspond¨ªan a las comunidades y sugiri¨® la incorporaci¨®n de un p¨¢rrafo que estableciese que el Consejo Interterritorial de Salud fijar¨ªa los indicadores sanitarios que determinar¨ªan la adopci¨®n de medidas por las comunidades. El texto definitivo aprobado por el Gobierno lo incluy¨®.

El dictamen fue aprobado por unanimidad de la Comisi¨®n Permanente del Consejo de Estado, integrada entonces por la presidenta del ¨®rgano, Mar¨ªa Teresa Fern¨¢ndez de la Vega, y siete consejeros: uno de los padres de la Constituci¨®n, Miguel Herrero y Rodr¨ªguez de Mi?¨®n; el expresidente del Tribunal Constitucional Miguel Rodr¨ªguez Pi?ero; los exmagistrados del Tribunal Supremo Fernando Ledesma y Jos¨¦ Luis Manzanares; el que fuera director de gabinete del presidente Adolfo Su¨¢rez y jefe de la Casa del Rey Alberto Aza; la catedr¨¢tica de Filosof¨ªa Victoria Camps; y el jurista Enrique Alonso.

El dictamen del ¨®rgano asesor considera que el proyecto del real decreto por el que se declar¨® el segundo estado de alarma ¡°se ajusta a las exigencias de la jurisprudencia constitucional, al orientarse a la protecci¨®n de la integridad f¨ªsica y de la salud de las personas¡±. Se trataba, seg¨²n el Consejo de Estado, de ¡°una medida necesaria¡± para evitar la propagaci¨®n de la covid-19. El m¨¢ximo ¨®rgano asesor del Gobierno repas¨® uno por uno los art¨ªculos del texto que consider¨® m¨¢s controvertidos y, en este repaso, no dirigi¨® ning¨²n reproche ni a los seis meses de duraci¨®n ni a la delegaci¨®n de competencias a las comunidades aut¨®nomas, los dos preceptos en los que se centran las dudas del Constitucional.

El real decreto no recog¨ªa la fecha en la que definitivamente expir¨® el segundo estado de alarma (el 9 de mayo de 2021) porque eso se acord¨® en un real decreto posterior, pero en el pre¨¢mbulo s¨ª recog¨ªa ya que resultaba ¡°imprescindible prorrogar esta norma por un periodo estimado de seis meses¡±. El dictamen del Consejo de Estado no cuestiona esta decisi¨®n, que, en ese momento, era solo ¡°una estimaci¨®n¡±. ¡°La menci¨®n que se contiene en el pre¨¢mbulo, en cuanto a la necesidad de prorrogar la declaraci¨®n del estado de alarma durante seis meses, constituye una mera estimaci¨®n de la autoridad consultante, realizada a la vista de las circunstancias actuales, que carece de valor normativo alguno¡±, se?ala.

Paraguas jur¨ªdico id¨®neo

Sin discutir la duraci¨®n ni la cogobernanza, el dictamen del ¨®rgano asesor defiende a lo largo de las 17 p¨¢ginas que el estado de alarma es el paraguas jur¨ªdico id¨®neo para combatir una pandemia como la de covid. Este precepto, recuerda el informe, ¡°est¨¢ espec¨ªficamente indicado para hacer frente a ¡®alteraciones graves de la normalidad¡¯ y, dentro de ellas, a ¡®crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminaci¨®n graves¡± y es ¡°el m¨¢s leve¡± de los tres que contempla la ley, en alusi¨®n a los estados de excepci¨®n y de sitio. ¡°Para la declaraci¨®n del estado de excepci¨®n no basta por tanto con una ¡®alteraci¨®n grave¡¯ de la ¡®normalidad¡¯, como en el estado de alarma, siendo preciso que se produzca una ¡®alteraci¨®n grave¡¯ del ¡®orden p¨²blico¡¯ del Estado constitucional y, en particular, del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos o del normal funcionamiento de las instituciones democr¨¢ticas o de los servicios p¨²blicos esenciales que le sirven de fundamento¡±, subraya el dictamen. ¡°En tanto no concurra una ¡®alteraci¨®n grave del orden p¨²blico democr¨¢tico¡¯ ¡ªcomo notoriamente no concurre en la epidemia ocasionada por el coronavirus¡ª, el recurso al estado de excepci¨®n en situaciones de epidemia carece de presupuesto constitucional habilitante y, en consecuencia, las medidas adoptadas para combatirla deben articularse a trav¨¦s del estado de alarma¡±, concluye.

Los argumentos el Consejo de Estado coinciden con los defendidos por el bloque de magistrados del Constitucional que, en julio pasado, respaldaron el primer estado de alarma, en contra de la tesis que result¨® mayoritaria (la decisi¨®n definitiva se tom¨® por seis votos a cinco). El ¨®rgano recuerda que, al amparo de la declaraci¨®n del estado de alarma, el Gobierno puede tomar ¡±medidas restrictivas o limitativas de los derechos fundamentales¡±, pero no acordar su suspensi¨®n. Partiendo de esta expresa previsi¨®n constitucional, es obligado concluir que ninguna de las medidas contempladas por la Ley Org¨¢nica 4/1981 en el estado de alarma ni, en particular, la de ¡°limitar la circulaci¨®n o permanencia de personas o veh¨ªculos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos¡± (art¨ªculo 11.a), comporta una suspensi¨®n de los derechos fundamentales y libertades p¨²blicas¡±, se?ala el texto.

El respaldo de la Abogac¨ªa

El real decreto por el que se aprob¨® el segundo estado de alarma cont¨® tambi¨¦n con un informe previo de la Abogac¨ªa del Estado, que consider¨® el texto ¡°ajustado a Derecho¡± y remarc¨® que el Gobierno ofreci¨® ¡°las justificaciones necesarias para motivar de manera adecuada y suficiente tanto la procedencia de la declaraci¨®n del estado de alarma¡± dado el contexto ¡ªEspa?a encaraba la segunda ola de la pandemia¡ª ¡°como la concreta adopci¨®n de las medidas¡±. En cuanto a la decisi¨®n del Ejecutivo de habilitar a los presidentes auton¨®micos como autoridades delegadas competentes, la Abogac¨ªa lo considera ¡°perfectamente l¨®gica y acomodada¡± a la Ley Org¨¢nica 4/1981 de los estados de alarma, excepci¨®n y sitio. El aval jur¨ªdico a esta decisi¨®n es tajante: ¡°Cada territorio auton¨®mico puede verse afectado de manera desigual y cambiante por la crisis sanitaria, la manera adecuada de garantizar la escrupulosa observancia de esa exigencia es mediante la delegaci¨®n en sus responsables de las decisiones concretas relativas a las medidas que la declaraci¨®n del estado de alarma comportar¨¢¡±. Las comunidades aut¨®nomas, entre ellas las del PP, reclamaron participar en la gesti¨®n de la emergencia sanitaria durante el primer estado de alarma. Las quejas por el final del segundo estado de alarma, y con ¨¦l, del paraguas jur¨ªdico que permit¨ªa limitar una serie de derechos como la circulaci¨®n, tambi¨¦n fueron una constante, incluidos los barones populares.

La Ley Org¨¢nica 4/1981 estipula en su art¨ªculo s¨¦ptimo que ¡°a los efectos del estado de alarma la autoridad competente ser¨¢ el Gobierno o, por delegaci¨®n de este, el presidente de la comunidad aut¨®noma cuando la declaraci¨®n afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una comunidad¡±. La Abogac¨ªa apunta que ¡°si bien no se acomoda estrictamente¡± al art¨ªculo mencionado, ¡°no resulta en modo alguno contraria a lo legalmente dispuesto y es en cambio consecuencia l¨®gica de una interpretaci¨®n de la legalidad ajustada a la realidad social del tiempo en que ha de ser aplicada¡±. La Abogac¨ªa insiste en que aunque el segundo estado de alarma ¡°alcanza a todo el territorio nacional¡± se trataba, ¡°al propio tiempo, de un estado de alarma que admite modulaciones y adaptaciones¡± en funci¨®n de la incidencia de la crisis sanitaria ¡°en cada territorio auton¨®mico¡±.

Control parlamentario

El Constitucional tambi¨¦n se debe posicionar sobre el control parlamentario al Gobierno en el segundo estado de alarma, como denunci¨® Vox en su recurso y sostiene el PP, cuyo portavoz de justicia, Enrique L¨®pez, afirm¨® este martes que el Gobierno trat¨® de evitar el control del Congreso porque al presidente del Gobierno ¡°le molestaba ir cada 15 d¨ªas¡± a la C¨¢mara baja. El ponente del recurso en el Constitucional, el magistrado del sector conservador Antonio Narv¨¢ez, sostiene que el Ejecutivo esquiv¨® este deber, pese a las comparecencias de Pedro S¨¢nchez y los dos ministros que han gestionado la pandemia, Salvador Illa y Carolina Darias. Illa compareci¨® el 26 de noviembre y 10 de diciembre, y su sucesora lo hizo en otras cinco ocasiones en los meses sucesivos. A su vez, el presidente del Gobierno compareci¨® tres veces y el Ejecutivo contest¨® m¨¢s de 2.500 preguntas orales y escritas sobre la pandemia.

El control parlamentario se dilucida tambi¨¦n en el recurso presentado por Vox al cierre del Congreso en marzo y abril de 2020, que el Constitucional prev¨¦ deliberar la semana que viene. Fuentes gubernamentales y jur¨ªdicas consultadas destacan las contradicciones de Vox por ese recurso, ya que la portavoz adjunta en el Congreso, Macarena Olona, envi¨® el 10 de marzo ¡ªel primer estado de alarma se decret¨® cuatro d¨ªas despu¨¦s¡ª una misiva a la presidenta del Parlamento, Meritxell Batet, en la que le informaba de que ¡°en l¨®gica coherencia y por responsabilidad¡± todos los diputados de su formaci¨®n adoptar¨ªan, ¡°como cautela esencial¡±, continuar con su labor parlamentaria desde sus domicilios ¡°durante el periodo imprescindible, hasta que las autoridades sanitarias determinen que no hay riesgo alguno para regresar al Congreso¡±. ¡°Le rogamos encarecidamente que suspenda todas las actividades plenarias y en comisiones previstas esta semana y hasta el momento en que tengamos la certeza que podemos desarrollar nuestra actividad en el Congreso sin riesgo alguno para la salud¡±, conclu¨ªa Olona.

La suspensi¨®n de la actividad parlamentaria entre el 14 de marzo y el 13 de abril fue acordada por la Mesa del Congreso. La letrada de las Cortes Generales firma las alegaciones remitidas por la C¨¢mara al Constitucional e incide en que la medida se tom¨® bajo la declaraci¨®n del primer estado de alarma, que impuso el confinamiento domiciliario para toda la poblaci¨®n. ¡°El ¨¢mbito de la declaraci¨®n del estado excepcional, en este caso, el estado de alarma, alcanza a las C¨¢maras y al Gobierno sin duda, del mismo modo que la ley que aprueba el Parlamento le obliga¡±, se?ala el texto. Y a?ade: ¡°No hay una excepci¨®n a la aplicaci¨®n de la excepci¨®n que haga prevalecer sobre la finalidad de las medidas, en este caso la salud p¨²blica seriamente comprometida, una continuidad en t¨¦rminos id¨¦nticos con la actividad del ¨®rgano constitucional que se produc¨ªa antes de la declaraci¨®n del estado de alarma¡±.