Cogobernanza, a?o I

Como en la primera ola, los chats de camioneros vuelven a ser un hervidero. En marzo y abril, en el momento m¨¢s cr¨ªtico de la pandemia, se avisaban de los contad¨ªsimos oasis, en la inmensidad de unas carreteras pr¨¢cticamente vac¨ªas, donde pod¨ªan comer caliente o ir al ba?o. Medio a?o despu¨¦s, las necesidades m¨¢s b¨¢sicas est¨¢n cubiertas. Ya no son un lujo asi¨¢tico. Pero ha surgido un problema imprevisto: la diferente aplicaci¨®n en cada comunidad aut¨®noma del estado de alarma. Un paraguas legal a la carta que hoy cumple dos semanas. ¡°Bienvenidos a la cogobernanza¡±, ironiza el se?or Garc¨ªa, due?o de una flotilla de tr¨¢ilers especializada en el transporte de material de construcci¨®n que opera por el centro del pa¨ªs. ¡°Las normas cambian de un d¨ªa para otro, es m¨¢s dif¨ªcil que sacarse un m¨¢ster de esos. No sabes a qu¨¦ atenerte. Por si no tuvi¨¦ramos ya suficiente¡±, porf¨ªa.

La diferente reacci¨®n de los territorios para combatir al virus, cada cual con sus cierres perimetrales y toques de queda, o sectores como la hosteler¨ªa directamente cerrados cuando una semana antes rebosaban, es la comidilla generalizada. Mientras, las comunidades se adentran en una fase nueva e incierta. Tras m¨¢s de 40 a?os de traspasos de competencias, en los que Espa?a se descentraliz¨® en un modelo que muchos consideran federal salvo por el nombre, la coordinaci¨®n ante la covid se ha convertido en el gran reto del Estado auton¨®mico. Barones territoriales y ministros del pasado y del presente coinciden en que la falta de lealtad institucional de algunos presidentes auton¨®micos entorpece la lucha contra un enemigo microsc¨®pico que, en funci¨®n de d¨®nde se viva o trabaje, trastoca las previsiones de hasta el m¨¢s organizado.

¡°No puedes llevar un estadillo al d¨ªa, hoy te abren el confinamiento perimetral de tres municipios y ma?ana te cierran cuatro... Justo ten¨ªa que llevar un cargamento a Chinch¨®n y anuncian que lo cierran. Ya no sabes ni qu¨¦ papel llevar encima. Esto es un sindi¨®s¡±, dispara Julio. Pese a tener un 40% menos de ingresos, haber reducido su plantilla de 51 a 35 trabajadores y sobrevivir con una decena de camiones varados, se considera afortunado.

Filosof¨ªa equivocada

¡°En la din¨¢mica de construcci¨®n del Estado de las autonom¨ªas ha habido tal vez una sensaci¨®n de que todo consist¨ªa en descentralizar. Pero como en todo Estado federal tiene que haber una capacidad de coordinaci¨®n, de supervisi¨®n, de ordenaci¨®n central. Yo creo que esa parte no ha funcionado con suficiente correcci¨®n¡±, reflexiona el jurista Tom¨¢s de la Quadra-Salcedo. ¡°Esos son los mecanismos que hay que mejorar, porque hay como una especie de filosof¨ªa de que cualquier cosa que se coordine supone una limitaci¨®n, una especie de ataque a las competencias. Pero, si algo desborda un territorio, ya no es competente para regularlo. Lo estamos viendo en la pandemia¡±.

De la Quadra-Salcedo sabe de lo que habla. Durante su etapa como ministro de Administraci¨®n Territorial entre 1982 y 1985, en el primer Gobierno de Felipe Gonz¨¢lez, se produjo el mayor trasvase de competencias a las autonom¨ªas. De los 2.000 traspasos realizados desde la restauraci¨®n de la democracia, 1.179 se hicieron en los 14 a?os de mandato de Gonz¨¢lez. Y de ellos m¨¢s de 600 los ejecut¨® De la Quadra-Salcedo. ¡°Fue un periodo de enorme intensidad, con algunas comunidades reci¨¦n creadas. Las reuniones de las comisiones de traspasos eran constantes. Hab¨ªa siempre una intensa negociaci¨®n, con la dificultad a?adida de que los traspasos se ten¨ªan que hacer con criterios comunes para todas las autonom¨ªas. No pod¨ªa haber agravios. Lograr esa sensibilidad com¨²n era la parte m¨¢s trabajosa. Pero al final se consegu¨ªa¡±, relata.

Catalu?a y Pa¨ªs Vasco fueron las primeras regiones en recibir competencias. Un trato preferente que inici¨® el Gobierno de Adolfo Su¨¢rez (UCD) en 1978. La educaci¨®n les fue transferida a primeros de la d¨¦cada de los ochenta. Lo mismo sucedi¨® con la sanidad. El modelo auton¨®mico vigente, descontando los fueros, naci¨® como un Estado asim¨¦trico. Pero r¨¢pidamente otros territorios se pusieron a rebufo como Galicia, Andaluc¨ªa y Comunidad Valenciana. Los problemas, entonces, eran muy distintos a los actuales.

¡°Por toda Espa?a se hab¨ªa esparcido el sentimiento auton¨®mico. ¡°Libertad, amnist¨ªa y estatuto de autonom¨ªa¡±, se coreaba en las manifestaciones de la Transici¨®n. El autogobierno no pod¨ªa ser cuesti¨®n de unos cuantos y eso explica las movilizaciones masivas del 4 de diciembre de 1977 en Andaluc¨ªa a favor de la autonom¨ªa. Fue un punto de inflexi¨®n, se hizo irreversible que todas las comunidades ten¨ªan que tener el mismo modelo, el mismo techo, las mismas capacidades de actuaci¨®n¡±, expone Jos¨¦ Rodr¨ªguez de la Borbolla. El presidente de la Junta entre 1984 y 1990 recuerda, fiel al verso, c¨®mo ¡°se iba haciendo camino al andar¡± y lo arduas que pod¨ªan resultar las transferencias de competencias: ¡°Jam¨¢s olvidar¨¦ el d¨ªa que nos transfirieron la Alhambra, pero en general hab¨ªa que pelear por cada partida. Por ejemplo, tuvimos que poner un recurso al Constitucional para que Do?ana, parque nacional, fuera gestionado por la comunidad¡±.

Ahora las dificultades son otras, como la funcionalidad de la conferencia de presidentes. ¡°Los mecanismos de coordinaci¨®n y de cooperaci¨®n no se han desarrollado lo suficiente. Y luego est¨¢ la falta de lealtad institucional, sobre todo por parte de territorios con partidos nacionalistas. Un problema que se da tambi¨¦n de manera coyuntural en partidos nacionales que intentan sacar un r¨¦dito electoral¡±, observa.

Confrontaci¨®n

El presidente de Galicia, Alberto N¨²?ez Feij¨®o, subray¨® en el II Foro La Toja que se celebr¨® el mes pasado que el actual ambiente pol¨ªtico de crispaci¨®n y polarizaci¨®n ¡°no lo han provocado las autonom¨ªas sino los partidos¡±. ¡°Nos falla la permanente confrontaci¨®n¡±, ahond¨® otro bar¨®n del PP, el andaluz Juan Manuel Moreno Bonilla.

Es lo mismo que opinan en privado otros barones contempor¨¢neos del PSOE. ¡°Hay quienes en vez de gobernar para todos los ciudadanos de su territorio lo hacen para una parte¡±, alerta un veterano. ¡°Es obvio que hay una utilizaci¨®n pol¨ªtica de la pandemia¡±, sentencia otro l¨ªder territorial con galones, que destaca por otra parte que Vox, es decir la extrema derecha, entr¨® hace dos a?os en las instituciones. ¡°Su efecto es evidente. Tambi¨¦n influye la importancia de los nacionalistas, creciente desde los noventa, para aprobar los Presupuestos¡±. A falta de Quim Torra, inhabilitado en septiembre como president de Catalu?a por un delito de desobediencia, todas las miradas se concentran en Madrid. Su presidenta, Isabel D¨ªaz Ayuso, apuesta personal de Pablo Casado, ha hecho del pulso con el Gobierno su tarjeta de presentaci¨®n.

¡°Cuanto menos peso pol¨ªtico tienes, m¨¢s marioneta eres de tu partido, como se ha visto con Torra con el tipo de Bruselas¡±, interviene ¡ªen alusi¨®n al fugado Carles Puigdemont¡ª Juan Carlos Rodr¨ªguez Ibarra, un hist¨®rico del PSOE y del Estado de las autonom¨ªas. ¡°Y por lo tanto no est¨¢s siendo presidente auton¨®mico como debieras... Como consecuencia de la pandemia mucha gente empieza a dudar del Estado auton¨®mico porque no ven lealtad institucional ni responsabilidad en sus presidentes. ?Resulta que lo que hacen es alinearse con sus partidos! En el PP el m¨¢s libre es Feij¨®o porque tiene su propio peso pol¨ªtico. No le ha puesto Casado¡±, prosigue el presidente de Extremadura de 1983 a 2007.

Ning¨²n espa?ol ha presidido m¨¢s tiempo una comunidad que Rodr¨ªguez Ibarra. Un total de 24 a?os en los que vivi¨® el boom auton¨®mico y las prioridades fueron cambiando. ¡°Los principios fueron dif¨ªciles. Hab¨ªa gente que me escuchaba y dec¨ªa ¡®?viva el gobernador!¡¯. La aprobaci¨®n del Estatuto de autonom¨ªa sali¨® en la quinta p¨¢gina de los peri¨®dicos. Pero para nosotros la autonom¨ªa ha sido un milagro, sin ella... En dos generaciones es muy dif¨ªcil reequilibrar las diferencias tan grandes que hab¨ªa, pero ha habido cierta igualaci¨®n en la prestaci¨®n de servicios, no tanto en la renta. Aunque seas el m¨¢s r¨¢pido en dar la vuelta al circuito, si los dem¨¢s han salido con 500 kil¨®metros de ventaja...¡±, repasa su mandato. Su primera gran batalla fue la paralizaci¨®n del proyecto de la central nuclear de Valdecaballeros. Pero no sinti¨® que gobernaba la comunidad con facultades plenas hasta los traspasos de la educaci¨®n en 1999 y la sanidad en 2001. ¡°Los que ya ten¨ªan transferida la sanidad nos aconsejaban que no la cogi¨¦ramos, dec¨ªan que costaba much¨ªsimo, ?pero nadie renunciaba a ella!¡±, se r¨ªe.

Gabriel Elorriaga fue secretario de Estado de Administraci¨®n Territorial entre 2000 y 2004. Otro periodo crucial en la historia de la Espa?a auton¨®mica. ¡°En t¨¦rminos cuantitativos, las grandes transferencias en dinero se hicieron en la ¨¦poca de Jos¨¦ Mar¨ªa Aznar. Con la de educaci¨®n el presupuesto de las comunidades se dobla. Y volver¨¢ a duplicarse con la sanidad¡±, dice. Ser¨ªa la culminaci¨®n de los pactos auton¨®micos de 1992. ¡°Es un poco el origen del modelo actual. Son unos pactos que reclaman la homogeneizaci¨®n del modelo expresamente. Se pidi¨® igualar el techo competencial para todas las comunidades. Y se consigui¨®, salvo hechos diferenciales [en las comunidades hist¨®ricas], con la educaci¨®n y la sanidad¡±, incide Elorriaga.

Para el dirigente del PP, el Estado auton¨®mico es un modelo ¡°tan intensamente descentralizado como el que m¨¢s¡±. Pero, a diferencia de lo que ocurre en Alemania, el Senado ¡°no cumple¡± con las funciones que deber¨ªa tener. La C¨¢mara alta, apunta Rodr¨ªguez Ibarra, se cre¨® en 1977, antes de que se aprobara la Constituci¨®n. ¡°Hay que darle su verdadero valor, fij¨¦monos en el modelo alem¨¢n: es una C¨¢mara territorial donde est¨¢n representados los l?nder y discuten las leyes¡±. Moreno Bonilla tampoco tiene una buena opini¨®n del Senado. ¡°O lo reformamos o lo cerramos¡±, ha llegado a decir.

¡°Los ¨®rganos existen pero son muy poco operativos¡±, apostilla Miguel ?ngel Revilla. El presidente de Cantabria, del PRC, es el presidente auton¨®mico que m¨¢s tiempo lleva en ejercicio. Debut¨® en 2003. Aparte de revisar la funci¨®n del Senado, insiste en que el gran problema es la ley de financiaci¨®n auton¨®mica. Pendiente de actualizar desde 2004, buena parte de los pol¨ªticos consultados remarcan que tendr¨ªa que estar recogida en la Constituci¨®n. Igual que en Alemania. ¡°Urge una ley de financiaci¨®n, necesitamos claridad, saber cu¨¢nto vamos a percibir. Evitar¨ªa todo el chalaneo, el Congreso se convirti¨® en un mercado persa a cambio de votos¡±, sentencia Revilla.

¡°Lo que falla son ciertos mecanismos de control y una lealtad institucional que depende del funcionamiento de los partidos. No del entramado estructural que tenemos. Si los partidos no miran por el inter¨¦s general, a la estructura territorial le pasa factura¡±, comparte el socialista Joan Lerma, presidente de la Comunidad Valenciana de 1982 a 1995 y ¨²ltimo ministro de Administraciones P¨²blicas de Felipe Gonz¨¢lez. Ahora es senador. En el pleno del martes Geroa Bai reclam¨® la competencia de tr¨¢fico para Navarra. Un ejemplo m¨¢s de un Estado auton¨®mico en permanente construcci¨®n. Y en discusi¨®n.

821.693 funcionarios transferidos desde 1979

El personal traspasado entre 1979 y 2019 por la Administraci¨®n central a las comunidades aut¨®nomas asciende a 821.693 funcionarios, seg¨²n los datos del Ministerio de Pol¨ªtica Territorial y Funci¨®n P¨²blica.

La legislatura con m¨¢s personal transferido fue la del primer Gobierno de Felipe Gonz¨¢lez (1982-1986). En ese mandato 217.272 empleados p¨²blicos dejaron de estar en n¨®mina de los ministerios y depender de los territorios. UCD traspas¨® entre 1979 y finales de 1982 a 144.090 trabajadores de los servicios centrales.

Los otros grandes trasvases de funcionarios se produjeron durante la presidencia de Jos¨¦ Mar¨ªa Aznar (1996-2004). En la primera de sus dos legislaturas lo hicieron 192.271 personas. Se debe sobre todo a la transferencia en 1999 de la ense?anza no universitaria a las comunidades que a¨²n no la gestionaban: Asturias, Castilla y Le¨®n, Castilla-La Mancha, Extremadura, Madrid y Murcia.

El tercer mayor movimiento de trabajadores p¨²blicos se produjo en la ¨²ltima legislatura de Aznar: 150.158 empleados. En esta ocasi¨®n lo propici¨® el traspaso en 2001 de la sanidad a las 10 comunidades aut¨®nomas que a¨²n no ten¨ªan esta competencia: Arag¨®n, Asturias, Baleares, Cantabria, Castilla y Le¨®n, Castilla-La Mancha, Extremadura, La Rioja, Madrid y Murcia.

El volumen presupuestario que ha acompa?ado a las transferencias de competencias es colosal: 25.192.627.710,84 euros. Dos tercios se produjeron durante la presidencia de Aznar: la explicaci¨®n est¨¢ de nuevo en el traspaso de las competencias de educaci¨®n y sanidad a los territorios que a¨²n no las hab¨ªan obtenido.

La otra inyecci¨®n m¨¢s relevante para el presupuesto de los territorios coincidi¨® con la puesta en marcha del Estado auton¨®mico: 1.792.459.775,74 euros entre 1979 y 1982; y 1.930.783.923,58 euros desde ese a?o hasta 1986.