La nueva ley del suelo andaluza, una norma demandada pero que suscita dudas en cuanto a su desarrollo

El municipio malague?o de Torremolinos fue el ¨²ltimo en sumarse a la larga lista de Ayuntamientos andaluces que en los ¨²ltimos 19 a?os no han conseguido adaptar o desarrollar sus planes de ordenaci¨®n urbana (PGOU) a la Ley de Ordenaci¨®n Urban¨ªstica de Andaluc¨ªa (LOUA). La Justicia anul¨® su nuevo planeamiento por carecer del documento de Evaluaci¨®n Ambiental Estrat¨¦gica preceptivo. La complejidad burocr¨¢tica o los frenos impuestos en los tribunales, cuando los han anulado o suspendido total o parcialmente, han ralentizado d¨¦cadas su aprobaci¨®n. Los alcaldes, los promotores inmobiliarios y los propietarios de viviendas irregulares demandaban una simplificaci¨®n normativa que agilizara los tr¨¢mites. La aprobaci¨®n en el Parlamento andaluz de la Ley de Impulso y Sostenibilidad del Suelo de Andaluc¨ªa (LISTA) ¡ªuno de los proyectos estrella del Gobierno de PP y Ciudadanos¨D viene a satisfacer esas demandas, aunque cuenta con la oposici¨®n frontal de los ecologistas que la consideran retr¨®grada porque elimina todos los l¨ªmites al crecimiento urban¨ªstico, fomentando la especulaci¨®n y limitando el acceso a la vivienda.

¡°Se trata de la segunda ley del suelo de Andaluc¨ªa despu¨¦s de la LOUA, que fue muy controvertida y tard¨® mucho tiempo en aprobarse. Esta tiene el m¨¦rito de que ha conseguido concitar un acuerdo mayoritario y tiene vocaci¨®n de perdurabilidad, lo que es importante para garantizar estabilidad a los inversores¡±, explica Roberto Gal¨¢n, profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla, quien, no obstante, advierte: ¡°Desde el punto de vista de los principios, que incluyen protecci¨®n medioambiental o inclusi¨®n de energ¨ªas renovables, que no se incorporaban en la anterior, es una norma compartible, pero tiene puntos, como los usos extraordinarios del suelo r¨²stico, que si no se controlan pueden hacer cambiar el status quo y suponer un retroceso en materia medioambiental¡±

La LISTA unifica la Ley de Ordenaci¨®n Urban¨ªstica y la Ley de Ordenaci¨®n del Territorio, modifica 44 normas y deroga tres leyes y tres decretos. Con ello se pretende ganar agilidad y reducir el proceso de aprobaci¨®n de un plan, cuya media la Junta cifra en unos 10 a?os, a un m¨¢ximo de dos a?os. ¡°La nueva ley va a dotar de autonom¨ªa a los Ayuntamientos en la gesti¨®n urban¨ªstica y nos va a ayudar con esta mara?a legislativa¡±, se?ala Maribel Toc¨®n, teniente de alcalde y concejal de Urbanismo de Torremolinos, un Ayuntamiento gobernado por el PSOE.

Toc¨®n recuerda que la LISTA se basa en una reforma de la LOUA que empez¨® a tramitar el anterior gobierno socialista como anteproyecto de ley en 2017, entendiendo que la legislaci¨®n en vigor estaba desfasada, pero que no pudo aprobar tras perder el Gobierno de la Junta en diciembre de 2018. ¡°La LISTA retoma el texto en tramitaci¨®n pero incorporando cambios sustanciales y, sobre todo, un enfoque diferente, positivo y realista sobre c¨®mo debe ser nuestro modelo urban¨ªstico¡±, se?ala el pre¨¢mbulo de la nueva ley.

Cambios en el uso del suelo r¨²stico

En nuevo modelo urban¨ªstico de la LISTA se reduce a dos, urbano y r¨²stico, la clasificaci¨®n del suelo, suprimiendo la categor¨ªa de urbanizable ¡ªque s¨ª se contemplaba en el anteproyecto del PSOE¨D, y en el caso del urbano tambi¨¦n hace desaparecer las categor¨ªas de consolidado y no consolidado. La nueva catalogaci¨®n ¡°es coherente con la legislaci¨®n b¨¢sica estatal¡±, se?ala el pre¨¢mbulo. ¡°La ley andaluza se adapta a la correspondencia de la ley estatal, como ya han hecho otras comunidades como la canaria¡±, explica el abogado experto en urbanismo y ordenaci¨®n del territorio, Ignacio P¨¦rez de Vargas.

La regulaci¨®n del suelo r¨²stico ha sido el principal punto de fricci¨®n entre el Gobierno y el PSOE. ?nicamente est¨¢ prohibido construir en este tipo de superficie cuando est¨¦ ¡°especialmente protegida¡±. La LISTA permite la construcci¨®n de viviendas aisladas en suelo rural, sin ning¨²n tipo de vinculaci¨®n al inter¨¦s econ¨®mico o agr¨ªcola de la tierra, un nexo que demandaba el PSOE. La consejera de Fomento, Marifran Carazo, considera que este tipo de edificaciones apartadas fomentan la fijaci¨®n de poblaci¨®n al territorio en la Andaluc¨ªa rural: ¡°Permitir la construcci¨®n de viviendas aisladas en suelo rural es responder a una necesidad real que favorece el desarrollo de las zonas rurales, permite luchar contra la despoblaci¨®n y evita la construcci¨®n de nuevas viviendas irregulares¡±, defendi¨® la consejera en v¨ªsperas del pleno en el que se deb¨ªa votar la norma.

¡°Esta regulaci¨®n otorga muchas facilidades para ocupar el suelo rural con todo tipo de edificaciones y permite construir de manera legal en suelo no urbanizable, acelerando el uso de este tipo de suelo con los costes no solo medioambientales, sino econ¨®micos que va a conllevar la mayor dispersi¨®n de la poblaci¨®n¡±, advierte Juan Antonio Morales, experto en Urbanismo de Ecologistas en Acci¨®n y que intervino en contra de la LISTA en la comisi¨®n parlamentaria que debat¨ªa la norma. Morales alerta tambi¨¦n sobre las consecuencias de la consolidaci¨®n de las 300.000 viviendas irregulares que se levantaron en suelo r¨²stico durante la vigencia de la actual ley del suelo andaluza. ¡°Si con la LOUA que hab¨ªa contenci¨®n, proliferaron este tipo de viviendas, qu¨¦ no pasar¨¢ ahora que se da v¨ªa libre, cabe la posibilidad de que se dupliquen o tripliquen. La desregulaci¨®n puede provocar una vor¨¢gine urban¨ªstica sobre todo si se blindan las viviendas ilegales¡±, advierte. De nuevo, desde la Consejer¨ªa se apela a la necesidad de ¡°asumir la realidad existente¡±.

¡°La LISTA establece un nuevo r¨¦gimen del suelo r¨²stico que se separa del tradicional establecido en Andaluc¨ªa¡±, explica Gal¨¢n. ¡°Si con los usos extraordinarios del suelo r¨²stico se van a permitir megaproyectos tur¨ªsticos o explotaciones para usos no agrarios, al final toda la protecci¨®n sobre medioambiente que se incorpore puede suponer un retroceso¡±, abunda. El profesor recuerda que el 75% del suelo andaluz es espacio natural protegido, algo que los ecologistas tienen muy en cuenta y avisan de que recurrir¨¢n cualquier actuaci¨®n en ese territorio.

M¨¢s autonom¨ªa para los Ayuntamientos

La LISTA tambi¨¦n presenta novedades en cuanto a los planeamientos y opta por un sistema dual, en l¨ªnea con el anteproyecto socialista: un Plan General de Ordenaci¨®n Municipal (el actual PGOU), que opera a medio y largo plazo para determinar el modelo general del municipio y en el que se mantiene vigente la supervisi¨®n por parte de la Junta, y un Plan de Ordenaci¨®n Urbana, para la ¡°ordenaci¨®n detallada de la ciudad existente¡± y que otorga un control casi absoluto a los Ayuntamientos.

¡°Los informes sectoriales tambi¨¦n ser¨¢n m¨¢s f¨¢ciles de obtener porque tendr¨¢n de pronunciase sobre menos aspectos¡±, indica la concejal de Urbanismo de Torremolinos, que hace alusi¨®n a la simplificaci¨®n en la tramitaci¨®n de los proyectos urban¨ªsticos, que ya no tendr¨¢n que depender de valoraciones previas de las consejer¨ªas implicadas En la norma hay un reconocimiento expreso de que en materia de urbanismo la competencia corresponde al Ayuntamiento que no solo planea sino que aprueba, cuando antes esa aprobaci¨®n correspond¨ªa a la Junta. ¡°Los controles no se eliminan, sino que cambian. Se hacen previamente por la Junta que puede emitir un informe vinculante antes de su aprobaci¨®n, pero el Ayuntamiento es el competente para aprobarlo¡±, se?ala Gal¨¢n. Esto agiliza los tiempos. ¡°Los Ayuntamientos no somos lentos, sino que las administraciones implicadas tardan a?os en pronunciarse, por lo que cuando dise?amos un plan para una realidad, nos encontramos con que se aprueba 10 a?os despu¨¦s, cuando la realidad ya es otra¡±, se lamenta Toc¨®n.

Torremolinos inici¨® en 1996 la senda para actualizar su PGOU. En 2020 se public¨® y menos de un a?o despu¨¦s el TSJA ha decretado su nulidad. ¡°Vamos a ver si recurrimos, pero esto nos obliga a retrotraernos a 1996 con una legislaci¨®n mucho menos garantista en materia de medio ambiente. Esto genera una inseguridad¡±, reconoce Toc¨®n. Una seguridad que demandan tambi¨¦n los promotores y constructores inmobiliarios. ¡°La viabilidad de un proyecto va ligado a los plazos y su cumplimiento a d¨ªa de hoy con la duraci¨®n de los desarrollos urban¨ªsticos generan inseguridad jur¨ªdica y eso no contribuye a atraer inversiones¡±, explica Violeta Arag¨®n, secretaria general de la Asociaci¨®n de Promotores y Constructores de M¨¢laga. ¡°Ahora hay que esperar al desarrollo reglamentario de la norma¡±, advierte.

Cambios en los efectos de la anulaci¨®n de los planes

Como Torremolinos, un total de 490 municipios en Andaluc¨ªa est¨¢n pendientes del proceso de adaptaci¨®n de sus planes de ordenaci¨®n a la antigua LOUA. En algunos casos por las trabas administrativas. En otros porque la Justicia los ha anulado tambi¨¦n ¡°Esto supone tener que volver a comenzar con todos los tr¨¢mites que ya se hab¨ªan desarrollado desde el principio con lo que se ralentiza el proceso¡±, sostiene el alcalde de Chiclana, cuyo PGOU tambi¨¦n ha sido echado para atr¨¢s por el TSJA por no tener todos los requisitos medioambientales. ¡°La mayor¨ªa de los casos es por incumplimiento de leyes medioambientales, no por la ley de ordenaci¨®n del territorio o la urban¨ªstica¡±, puntualiza P¨¦rez de Vargas.

En este sentido, la LISTA determina que la invalidez de parte de un instrumento de ordenaci¨®n no implicar¨¢ el de las partes que sean independientes de aquella. ¡°Con esto se espera que, si los tribunales consideran que una parte del plan contraviene una norma, pero el resto es correcto y no afecta a una parte sustancial no haya que volver a iniciar todos los tr¨¢mites de nuevo. La mayor¨ªa de los planes de Andaluc¨ªa est¨¢n parados porque han tenido que volver a empezar desde el principio¡±, explica Jos¨¦ Carlos Babiano, secretario general del Consejo Andaluz del Colegio de Arquitectos de Andaluc¨ªa, que intervino como asesor en la elaboraci¨®n de la Lista y del anteproyecto socialista.

La ley presenta un claro sesgo ideol¨®gico al ampliar el uso de declaraciones responsables para la edificaci¨®n, algo que contemplaba, pero no de manera tan extensa el anteproyecto socialista. Los ecologistas denuncian que esto puede provocar que si hay una irregularidad que no se detecta en la declaraci¨®n responsable, luego sea dif¨ªcil derribar lo construido. La ley prev¨¦ la creaci¨®n de un cuerpo de subinspectores auton¨®micos que ayude en el control urban¨ªstico. ¡°Los Ayuntamientos no tienen recursos para controlar, pero la Administraci¨®n igual que ha decidido reducir la intervenci¨®n en el planeamiento, podr¨ªa incrementarla en el cumplimiento de ese planeamiento. Se trata de una cuesti¨®n pol¨ªtica¡±, sostiene Gal¨¢n.

Riesgo de que sea un instrumento retardado

¡°La LISTA no me va a ayudar de la noche a la ma?ana. Habr¨¢ que ver c¨®mo y cu¨¢ndo se desarrollan los reglamentos¡±, advierte Jos¨¦ Mar¨ªa Rom¨¢n, alcalde socialista de Chiclana, llamando la atenci¨®n sobre el riesgo de esta norma, que es la dependencia de un desarrollo normativo. La LOUA, en vigor desde hace 19 a?os, no ha terminado de aprobar los reglamentos para los que preve¨ªa un plazo m¨¢ximo de un a?o para su entrada en vigor. Entre ellas la revisi¨®n del Plan de Ordenaci¨®n del Territorio de Andaluc¨ªa, despu¨¦s los territoriales, y luego la adaptaci¨®n de los actuales PGOU a los cambios. ¡°Esto supone dinero y aunar voluntades pol¨ªticas. Si la ley no viene acompa?ada de un desarrollo normativo r¨¢pido ni viene dotada de medios e instrumentos, ser¨¢ una ley de efectos retardados. Una ley de 2021 que entrar¨¢ en vigor en 2025¡å, se?ala Roberto Gal¨¢n, profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla.