La UE busca f¨®rmulas para esquivar el boicoteo de Orb¨¢n a la pol¨ªtica exterior com¨²n

La Uni¨®n Europea ha iniciado la b¨²squeda de f¨®rmulas para sortear el uso continuo, y en su opini¨®n injustificado, del derecho de veto en la pol¨ªtica exterior com¨²n por parte de Hungr¨ªa. El Gobierno de Viktor Orb¨¢n ha tomado como reh¨¦n esa pol¨ªtica, sobre todo desde que su partido, Fidesz, se vio forzado a abandonar el Grupo Popular Europeo. Budapest veta sistem¨¢ticamente la aprobaci¨®n de cualquier iniciativa del alto representante de Pol¨ªtica Exterior de la UE, Josep Borrell, lo que impide a la Uni¨®n pronunciarse de manera un¨¢nime sobre temas candentes como la violencia en Gaza o la vulneraci¨®n de libertades fundamentales en Hong Kong. Alemania, el mayor socio de la Uni¨®n, encabeza a los partidarios de orillar al Gobierno de Orb¨¢n, aunque todas las fuentes consultadas reconocen que no ser¨¢ f¨¢cil.

La coordinaci¨®n de la pol¨ªtica exterior europea siempre ha resultado extremadamente compleja porque el Tratado de la Uni¨®n contempla de manera generalizada el uso de la unanimidad. Los 27 Gobiernos han desarrollado, adem¨¢s, una cultura de consenso y respeto mutuo para no inmiscuirse en un ¨¢rea tan sensible para la soberan¨ªa nacional como la pol¨ªtica exterior. Pero ese sistema de unanimidad, apunta una fuente diplom¨¢tica, ¡°solo funciona si todos los pa¨ªses juegan de manera constructiva y sin tomar ciertos expedientes como rehenes por motivos totalmente ajenos a la pol¨ªtica exterior¡±.

Ese acuerdo t¨¢cito de cooperaci¨®n entre los ministros europeos de Exteriores ha saltado por los aires en las ¨²ltimas semanas por el obstruccionismo de Hungr¨ªa. Budapest ha obstaculizado desde la aprobaci¨®n de conclusiones sobre China, Gaza o L¨ªbano a la aplicaci¨®n de sanciones a Bielorrusia o la ratificaci¨®n de un nuevo acuerdo de comercio y desarrollo con un grupo de pa¨ªses de ?frica, Caribe y Pac¨ªfico.

La actitud del Ejecutivo de Orb¨¢n, seg¨²n fuentes comunitarias, est¨¢ poniendo en peligro los esfuerzos que han permitido desarrollar, mal que bien, una incipiente pol¨ªtica exterior y de defensa com¨²n. En teor¨ªa, el Tratado de la UE dispone de una ¡°pasarela¡± que permitir¨ªa sustituir la unanimidad por la mayor¨ªa cualificada en pol¨ªtica exterior. Pero ese salto debe aprobarse a su vez por unanimidad lo que da de nuevo a Orb¨¢n la posibilidad de vetarlo.

Fuentes diplom¨¢ticas indican que ¡°se est¨¢n estudiando todas las opciones posibles¡± para sortear un uso del veto que consideran abusivo e injustificado. La f¨®rmula m¨¢s recurrente, ya utilizada por Borrell en varias ocasiones, es aprobar las declaraciones con el respaldo de 26 de los 27 gobiernos europeos, dejando constancia a pie de p¨¢gina de la objeci¨®n h¨²ngara. ¡°A efectos de la comunidad internacional, esos textos quedan como una declaraci¨®n de la UE y se obvia la posici¨®n del Gobierno de Orb¨¢n¡±, apunta un diplom¨¢tico europeo.

Pero sobre la mesa est¨¢n tambi¨¦n opciones m¨¢s contundentes, como aplicar a rajatabla las f¨®rmulas previstas en el Tratado de la UE que permiten aprobar ciertas decisiones de pol¨ªtica exterior y de defensa por mayor¨ªa cualificada. Las indagaciones ya en marcha apuntan al art¨ªculo 31 (pol¨ªtica exterior) y a la secci¨®n que regula la pol¨ªtica de defensa (del art¨ªculo 42 al 46).

El art¨ªculo 31 permite aprobar por mayor¨ªa cualificada ¡°una decisi¨®n que establezca una acci¨®n o una posici¨®n de la Uni¨®n a partir de una propuesta presentada por el Alto Representante de la Uni¨®n para Asuntos Exteriores y Pol¨ªtica de Seguridad en respuesta a una petici¨®n espec¨ªfica del Consejo Europeo¡±. En defensa, ciertas cooperaciones tambi¨¦n pueden desarrollarse por mayor¨ªa cualificada una vez puestas en marcha.

Fuentes diplom¨¢ticas reconocen la dificultad de explorar esos nuevos caminos ¡°porque por una v¨ªa o por otra, siempre se topa con [el requisito de] la unanimidad¡±. Los pa¨ªses disponen siempre del recurso de elevar la decisi¨®n al Consejo Europeo (donde todos tienen derecho de veto), aunque para ello deben invocar, seg¨²n el Tratado, ¡°motivos vitales y expl¨ªcitos de pol¨ªtica nacional¡±, algo que no siempre es evidente en los bloqueos de Budapest.

La elevaci¨®n al Consejo Europeo de una decisi¨®n aumenta, adem¨¢s, el precio pol¨ªtico de mantener el veto porque no se ejerce en una reuni¨®n t¨¦cnica o ministerial, sino en una cumbre europea con presencia de todos los l¨ªderes, incluida la canciller alemana o el presidente franc¨¦s. Orb¨¢n ya ha mostrado que en ese foro puede avenirse al consenso reinante, como en la cumbre del pasado 24 de mayo, en que se acord¨® r¨¢pidamente y por unanimidad el endurecimiento de las sanciones contra Bielorrusia por el aterrizaje forzado de un avi¨®n europeo de pasajeros.

Pol Morillas, director del centro de estudios Cidob (Barcelona Centre for International Affairs) y coautor de un reciente estudio sobre ¡°el desaf¨ªo de la coherencia¡± de la pol¨ªtica exterior europea, apunta que la mejor v¨ªa para sortear los vetos ¡°es buscar mecanismos informales de integraci¨®n en pol¨ªtica exterior¡±.

Morillas recuerda que Hungr¨ªa podr¨ªa optar por una ¡°abstenci¨®n constructiva¡±, que permite aprobar ciertas decisiones sin la participaci¨®n expresa de un pa¨ªs. Pero dado que no es el caso, el director del Cidob cree que se puede optar ¡°por organizar una avanzadilla de pa¨ªses en ciertas ¨¢reas, con la posibilidad de que el resto se vayan sumando¡±. El investigador se?ala que esa f¨®rmula se ha utilizado con ¨¦xito en el caso de las negociaciones para la desnuclearizaci¨®n de Ir¨¢n.

Los pa¨ªses m¨¢s poderosos de la Uni¨®n, con Alemania al frente, no parecen dispuestos, en todo caso, a aceptar el boicoteo permanente de la pol¨ªtica exterior. Borrell, exasperado por la escasa voluntad de alcanzar consensos de delegaciones como la h¨²ngara o la checa, tambi¨¦n ha advertido recientemente a los ministros de Exteriores de que el desarrollo de una pol¨ªtica com¨²n de exterior y defensa no es una opci¨®n, sino una obligaci¨®n prevista en el Tratado.

La gota que ha colmado la paciencia de varios socios se produjo la semana pasada, cuando los representantes h¨²ngaros en Bruselas impidieron la adopci¨®n de una declaraci¨®n com¨²n sobre la situaci¨®n en Hong Kong. ¡°Hungr¨ªa ha bloqueado otra vez la declaraci¨®n de la UE sobre Hong Kong. Hace tres semanas lo hizo con Oriente Pr¨®ximo. La pol¨ªtica exterior y de seguridad com¨²n no puede funcionar sobre la base de una pol¨ªtica de bloqueo¡±, tron¨® el viernes Miguel Berger, secretario de Estado del Gobierno alem¨¢n.

Berger a?adi¨®: ¡°Necesitamos un debate serio sobre las v¨ªas para gestionar la disidencia, incluido el uso de la votaci¨®n por mayor¨ªa cualificada¡±. Ya antes, a principios de mayo, el ministro alem¨¢n de Exteriores, Heiko Maas, hab¨ªa lanzado una primera andanada al calificar de ¡°absolutamente incomprensible¡± el veto de Budapest a una declaraci¨®n de condena por los acontecimientos de Hong Kong.

El Servicio Europeo de Acci¨®n Exterior, dirigido por Borrell, ha acogido con ¡°satisfacci¨®n¡± la actitud beligerante de Berl¨ªn, seg¨²n fuentes comunitarias. Bruselas conf¨ªa en que la presi¨®n de las grandes capitales ponga coto a los bloqueos filibusteros de Hungr¨ªa. Pero Pol Morillas avisa de que, con o sin Budapest, ¡°forjar una pol¨ªtica com¨²n resultar¨¢ cada vez m¨¢s complicado porque ha aumentado el n¨²mero de socios y tambi¨¦n las divergencias sobre c¨®mo relacionarse con el mundo exterior¡±. Y pone un ejemplo reciente. ¡°Algunos socios de la UE estaban muy a disgusto con Donald Trump, pero otros compart¨ªan plenamente la orientaci¨®n pol¨ªtica del anterior presidente de EE UU¡±.