El TLCAN treinta a?os despu¨¦s: nadie sabe para qui¨¦n trabaja

Durante el proceso (1990-93) para firmar el Tratado de Libre Comercio entre M¨¦xico, Estados Unidos y Canad¨¢ (TLCAN) hubo dos aspectos poco conocidos que, si bien distintos, ofrecen un contexto m¨¢s amplio y complejo de lo que hace 30 signific¨® esa decisi¨®n hist¨®rica para la econom¨ªa mexicana. Uno tiene que ver con el entorno comunicacional en que se dio su negociaci¨®n y el otro con los efectos que produjo en buena parte de los estados mexicanos, cuando los diversos sectores subnacionales empezaron a preguntarse (y a temer) cu¨¢l ser¨ªa el impacto potencial que tendr¨ªa sobre econom¨ªas tradicionales, cerradas y acostumbradas tanto a crisis cambiarias recurrentes como a mercados cautivos y seguros. Este texto se propone testimoniar algunas observaciones sobre ambos cap¨ªtulos.

Como es bien sabido, tras haber concluido con ¨¦xito la renegociaci¨®n de la deuda externa mexicana en junio de 1989, el presidente Carlos Salinas de Gortari empez¨® a pensar en la conveniencia (y probablemente la inevitabilidad) de firmar un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos como un instrumento para impulsar el crecimiento de M¨¦xico y su inserci¨®n en la econom¨ªa internacional, particularmente en los bloques comerciales que se estaban configurando; tener acceso al mercado m¨¢s grande del mundo, los Estados Unidos, y atraer inversi¨®n extranjera directa en una coyuntura donde, tras la ca¨ªda del Muro de Berl¨ªn, muchos pa¨ªses compet¨ªan activamente por ella. Ese itinerario ha sido descrito y examinado t¨¦cnicamente en los informes econ¨®micos y la literatura acad¨¦mica con abundancia, pero menos analizadas las dificultades que se produjeron en la percepci¨®n p¨²blica y sobre todo medi¨¢tica.

Desde principios de 1990 y a lo largo de 1991, mientras se empezaban a negociar los contenidos del acuerdo, surgi¨® un grupo de pol¨ªticos, acad¨¦micos, sindicalistas, activistas, miembros del PRD encabezados por Cuauht¨¦moc C¨¢rdenas, y hasta curas como Samuel Ruiz y Arturo Lona Reyes, que, envueltos en el l¨¢baro patrio del nacionalismo, empezaron a ensamblar un frente opositor al TLCAN y se organizaron en lo que se conoci¨® como la Red Mexicana de Acci¨®n Frente al Libre Comercio. Al igual que ocurri¨® con el tema de la deuda externa, tambi¨¦n en este hubo algunos medios ¡ªEl Financiero y La Jornada, sobre todo¡ª que intentaban influir en las conversaciones. La diferencia sustantiva del modelo comunicacional instrumentado en el caso del TLCAN fue que ambas partes ¡ªla administraci¨®n Salinas y los opositores¡ª tocaron por nota sus respectivas partituras, a pesar de que, al principio, hubo filtraciones de fuentes norteamericanas que pudieron haber descarrilado el arranque de lo que hasta ese momento, febrero de 1990, eran apenas discretas conversaciones entre altos funcionarios de los dos pa¨ªses.

El 26 de marzo de ese a?o, The Wall Street Journal public¨® en su primera plana que ya hab¨ªa empezado la negociaci¨®n del TLCAN, y tres d¨ªas despu¨¦s The New York Times abund¨® en el asunto y recogi¨® declaraciones de partidos, sindicatos y la comentocracia nacionalista de la ¨¦poca, entre otros, que anticiparon lo que ser¨ªa el clima medi¨¢tico en los siguientes a?os. El historiador Gast¨®n Garc¨ªa Cant¨², por ejemplo, normalmente un aliado de Salinas, dijo que ¡°lo que realmente estaba en juego no era la integraci¨®n econ¨®mica sino una anexi¨®n similar a la de Texas en 1836 y una traici¨®n al resto de Am¨¦rica Latina¡±. Aunque la embajada mexicana en Washington sali¨® r¨¢pidamente al paso de la ¨²nica manera posible -¡±no se puede confirmar que habr¨¢ un acuerdo de libre comercio entre ambos pa¨ªses¡±-, el diario neoyorquino dej¨® sembrados, con cierta teatralidad, los t¨¦rminos que acompa?ar¨ªan el despegue del proceso entre algunos sectores mexicanos: ¡°alarma y preocupaci¨®n¡±. A fin de cuentas, como advirti¨® en su momento Henry Kissinger, ¡°un l¨ªder no puede emprender reformas econ¨®micas fundamentales, sin molestar a intereses arraigados y enemistarse con ciertos grupos¡±.

No obstante esa salida del guion inicial, el gobierno mexicano estructur¨®, desde el punto de vista t¨¦cnico, pol¨ªtico y comunicacional, una de las mejores estrategias p¨²blicas que se hayan visto en d¨¦cadas, y que no ha sido superada hasta ahora. En primer lugar, hab¨ªa que hacer pol¨ªtica en casa, a veces la m¨¢s dif¨ªcil, y convencer a la nomenklatura m¨¢s conservadores del PRI y de la propia canciller¨ªa mexicana, para suavizar su inseguridad y escepticismo respecto del mundo exterior y, especialmente, para dar un paso de esta envergadura con Estados Unidos. Hay que decir que de esta faena se encarg¨® directamente el propio Salinas, que hablaba cotidianamente con todos los actores habidos y por haber. En segundo lugar, se integraron en la estrategia, de manera muy profesional, coherente y ordenada, distintas dependencias, bajo el liderazgo de la secretar¨ªa de Comercio, con Jaime Serra y Herminio Blanco al frente, as¨ª como todos los organismos empresariales, buena parte de los sindicatos m¨¢s grandes y varios sectores acad¨¦micos e intelectuales, entre otros.

En tercer lugar, se concert¨® un afinado mecanismo de coordinaci¨®n con las contrapartes de Estados Unidos y Canad¨¢. En cuarto, se arm¨® una genuina task force en materia de comunicaci¨®n contratando a algunas de las mejores agencias norteamericanas de relaciones p¨²blicas, de abogados y de cabildeo, bien seleccionadas en funci¨®n de las audiencias: el Congreso norteamericano, los formuladores de pol¨ªticas y los decision makers a quienes se quer¨ªa llegar y convencer. En quinto t¨¦rmino, todos los sectores (el llamado ¡°cuarto de al lado¡±) contaban con abundante informaci¨®n sobre las eventuales ventajas (y riesgos) que tendr¨ªa el tratado, y finalmente se trabaj¨® de manera estrecha y transparente con los medios de comunicaci¨®n tanto de M¨¦xico como de Estados Unidos y Canad¨¢. Solo en 1991 y 1992 el presidente debe haber dado un promedio de dos entrevistas por semana.

En paralelo, los opositores tambi¨¦n hicieron su brega con adecuada capacidad de organizaci¨®n y movilizaci¨®n con interlocutores igualmente seleccionados y de influencia pol¨ªtica. Si bien su objetivo aparente era incluir determinados temas ¡ªdemocracia, r¨¦gimen laboral, derechos humanos, migraci¨®n o medio ambiente, por ejemplo¡ª el cemento que los uni¨® fue que la negociaci¨®n del tratado les dio a los mexicanos la oportunidad ideal para cobrarse las facturas heredadas, seg¨²n ellos, de la elecci¨®n de 1988, y para ganar terreno de cara a las legislativas de 1991. Hab¨ªa otro factor adicional: algunos de los opositores m¨¢s activos ¡ªJorge G. Casta?eda, Adolfo Aguilar Z¨ªnser o Carlos Heredia¡ª ten¨ªan tambi¨¦n, como el equipo gubernamental, buenos contactos y relaciones con actores relevantes en el congreso, la academia, los sindicatos y los medios norteamericanos, con quienes intentaron bloquear la v¨ªa r¨¢pida para la aprobaci¨®n legislativa del tratado, todo lo cual fue un poderoso incentivo para que la estrategia del gobierno fuera de la m¨¢s alta eficacia posible. El resto es historia conocida: el fast track fue aprobado en ambas c¨¢maras del Congreso norteamericano en noviembre de 1993 y el tratado entr¨® en vigor el primer d¨ªa de enero del siguiente a?o.

A la distancia, hay dos lecciones relevantes de este episodio: una es que si se eval¨²a espec¨ªficamente en funci¨®n de sus objetivos ¡ªpromover el acceso creciente y estable de las exportaciones mexicanas a Estados Unidos; establecer un mecanismo seguro y atractivo para la inversi¨®n extranjera; generar m¨¢s y mejores empleos; apoyar la estabilidad macroecon¨®mica del pa¨ªs o lograr una convergencia con los indicadores econ¨®micos de los principales socios comerciales¡ª el TLCAN (y su versi¨®n actual) ha sido un ¨¦xito para M¨¦xico, y los datos son contundentes. La segunda es que, en materia de debate p¨²blico entre el gobierno y sectores de oposici¨®n con alta visibilidad, ¨¦ste fue un ejemplo de buenas pr¨¢cticas de ambas partes, es decir, duro, pol¨¦mico y a ratos conflictivo, pero tambi¨¦n transparente y democr¨¢tico.

Los opositores al TLCAN fueron adversarios profesionales, pero el proceso revel¨® algo m¨¢s profundo. Es decir, la decisi¨®n de M¨¦xico de firmar un acuerdo comercial de este alcance tuvo en esencia una racionalidad econ¨®mica, pero la singularidad hist¨®rica de ser vecinos de la principal potencia mundial hizo que fuera tambi¨¦n un hecho pol¨ªtico, pr¨¢ctico y, en cierto modo, psicol¨®gico y cultural, porque el pa¨ªs empez¨®, con lentitud e incredulidad, a comprender que buena parte de la manera en que se mueve en el escenario internacional, espec¨ªficamente en esa relaci¨®n bilateral, estaba determinada y condicionada por un tejido supranacional distinto y m¨¢s sofisticado. En ese sentido, el TLCAN supuso un viraje de proporciones hist¨®ricas y un cambio conceptual de enorme significaci¨®n.

El otro aspecto que conviene recordar, como ya dije poco documentado, es la forma en que algunas econom¨ªas subnacionales mexicanas se insertaron (o no) en ese nuevo escenario. Tomemos el caso de Aguascalientes, un estado peque?o, ordenado, urbano y razonablemente eficiente, pero buen ejemplo de la forma como se ve¨ªa desde la periferia el tratado.

Tanto la estructura empresarial local como cada rama industrial eran muy distintas en diversos sentidos y eran mundos notablemente dis¨ªmiles entre s¨ª pero, en conjunto, simbolizaban la transici¨®n -de la que el TLCAN era emblem¨¢tica en ese momento- entre una econom¨ªa que no terminaba de morir hacia otra que apenas empezaba a nacer. Lo cierto es que, en esos a?os, ya estaba en marcha el cambio m¨¢s profundo en la arquitectura econ¨®mica y del mercado mexicano en d¨¦cadas, lo cual ayud¨® poderosamente al despegue de Aguascalientes y de otros ocho o diez estados en los siguientes a?os. Bajo esa l¨®gica, el gobierno estatal tuvo que reconocer esa realidad y actuar dentro de ella tratando de promover en los actores econ¨®micos una interpretaci¨®n correcta acerca de los cambios que estaban ocurriendo en M¨¦xico y en el mundo, y una genuina modernizaci¨®n empresarial. Esa fue la atm¨®sfera econ¨®mica y cultural local en el contexto del TLCAN.

En consecuencia, el tratado introdujo el desaf¨ªo de que algunos estados pudieran engendrar una clase empresarial estructurada, visionaria, apropiada en tiempos de globalizaci¨®n y competencia. Como esa no era la fisonom¨ªa observada en aquel momento, fue indispensable que los gobiernos locales actuaran como promotores de la atracci¨®n de nueva inversi¨®n nacional y extranjera, como facilitadores de los negocios y como impulsores de un aprendizaje que mostrara a escala local los riesgos y las oportunidades por delante. En ciertos casos, la labor era, dicho con cierto eufemismo, de contenci¨®n y salvamento. Por ejemplo, ya desde antes del TLCAN o incluso de la crisis de 1994-95, diversas empresas enfrentaban problemas serios de pasivos, liquidez o de funcionamiento, derivados de factores que no estaban en manos de los gobiernos. Probablemente el modelo de negocio, la gesti¨®n empresarial, el mercado o la competencia pusieron en jaque a varias de ellas, y no falt¨® una que otra que culparan de sus males a la apertura comercial y a las importaciones ¡ªque en realidad apenas empezaban a sentirse. En suma, cuestiones de esta naturaleza eran frecuentes, y no obstante el tama?o y la simplicidad de ciertas econom¨ªas estatales, todos esos cambios eran una oportunidad si los actores econ¨®micos le¨ªan correctamente las se?ales.

Buena parte de esos actores ten¨ªa temores, fundados o no, pero su narrativa part¨ªa m¨¢s bien de un sentimiento de inseguridad respecto de sus propias potencialidades. Argumentaban que era muy pronto para el TLCAN (que ya estaba en plena negociaci¨®n); que hab¨ªa que dar m¨¢s tiempo para prepararse; que los subsidios o apoyos fiscales eran muy distintos en ambos pa¨ªses; que el gobierno estadounidense era muy proteccionista y, en s¨ªntesis, que los gringos se los iban a comer vivos. Lo m¨¢s interesante del ejercicio era que los miedos m¨¢s acentuados ven¨ªan de dos sectores: agr¨ªcola y agroindustrial, y textil y confecci¨®n. Con el tiempo, sin embargo, se vio que el primero no s¨®lo sorte¨® con habilidad e inteligencia la entrada al libre comercio sino que sali¨® extraordinariamente fortalecido, y el segundo en cambio redujo su importancia como sucedi¨® por cierto con la relocalizaci¨®n de plantas chinas hacia los pa¨ªses perif¨¦ricos del sudeste asi¨¢tico. Visto en conjunto, hay datos sorprendentes: en 1993 M¨¦xico exportaba 52 mil millones de d¨®lares y en 2022 fueron 539 mil millones, sin contar las ventas petroleras.

Hubo un tercer grupo, la inversi¨®n extranjera de mayor tama?o y peso, que mientras se negociaba el TLCAN entendi¨® que era una coyuntura extraordinariamente favorable. Ese fue el caso de las armadoras automotrices, que vieron la oportunidad de cumplir con el Valor de Contenido Regional exigido, es decir, el porcentaje que indica en qu¨¦ medida una mercanc¨ªa ha sido producida en la regi¨®n del tratado, que en ese momento era de 62.5% para el sector automotriz, y as¨ª exportar f¨¢cilmente a Estados Unidos y Canad¨¢. De hecho, en la actualidad casi el 94% de la producci¨®n automotriz mexicana se exporta, y en veh¨ªculos ligeros el 77% va para el mercado norteamericano. Hoy, treinta a?os despu¨¦s de que inici¨® el TLCAN, Nissan y Daimler por ejemplo tienen tres armadoras en Aguascalientes, operan probablemente m¨¢s de 150 empresas proveedoras de partes y componentes, y el cluster automotriz en su conjunto representa casi el 35% del PIB manufacturero de ese estado.

Mientras se negociaba el TLCAN a nivel federal, una de las actividades que pareci¨® ¨²til, por ejemplo, fue invitar a l¨ªderes de empresas mexicanas grandes para que compartieran su experiencia en materia de b¨²squeda de mercados internacionales o de transformaci¨®n en compa?¨ªas multinacionales. Otra fue diseminar informaci¨®n de los medios internacionales que documentaban casos de ¨¦xito en transiciones parecidas. Una m¨¢s fue pedirles a corresponsales extranjeros de los grandes medios que visitaran f¨¢bricas locales que ya se estaban preparando para los nuevos tiempos y le dieran difusi¨®n. Todo ello con la finalidad de brindarles una perspectiva m¨¢s amplia, pero sobre todo de hacerles sentir confianza y seguridad en s¨ª mismos.

En esa l¨ªnea, el segundo semestre de 1993 visit¨® Aguascalientes el reci¨¦n fallecido Henry Kissinger para dar una pl¨¢tica, reunirse con empresarios y visitar algunas plantas de capital norteamericano. El objetivo era que explicara los reacomodos geopol¨ªticos y econ¨®micos en el mundo, por qu¨¦ el TLCAN podr¨ªa ser un juego de ganar-ganar y cu¨¢les eran sus ventajas. En suma, que le diera un impulso, un endorsement a la percepci¨®n sobre el TLC cuya entrada en vigor estaba prevista, si todo iba bien, para el 1 de enero de 1994. En la conferencia que imparti¨®, donde hab¨ªa unos mil asistentes, hizo un recuento detallado del tema y hacia el final, ante la pregunta del p¨²blico respecto de d¨®nde ve¨ªa a M¨¦xico en 25 a?os, sin dudarlo respondi¨®: ¡°ser¨¢ como Corea del Sur¡±, que en ese momento era el emblema del r¨¢pido desarrollo en Asia. Al d¨ªa siguiente, desayuno por medio, me dijo que a su juicio no hab¨ªa otro destino posible para M¨¦xico m¨¢s que la integraci¨®n econ¨®mica con Estados Unidos, lo cual no hac¨ªa sino confirmar lo que la historia hab¨ªa trazado desde finales del siglo XIX. A?adi¨® que concluida la Guerra Fr¨ªa era el momento ideal para dar la vuelta a lo que hab¨ªa sido una larga historia de desencuentros y distancias entre M¨¦xico y Estados Unidos.

Puestos en la balanza, la coyuntura del TLCAN, la coordinaci¨®n de todos los actores, la estrategia local y la continuidad de pol¨ªticas en distintos gobiernos funcionaron con enorme eficacia. Estados como Aguascalientes aprovecharon muy bien la circunstancia, con tasas sostenidas de crecimiento entre 4.5 y 6% en las siguientes tres d¨¦cadas y a pesar de su tama?o se convirti¨® en una entidad razonablemente competitiva casi bajo cualquier indicador, como lo documentaron diversos estudios, y hoy ocupa el 2? lugar nacional en el ?ndice de Progreso Social. Desde luego que hay una gran cantidad de matices y variables en el desarrollo del TLCAN pero el panorama en su conjunto lleva a una pregunta pertinente: ?por qu¨¦ a unos estados, sectores y empresas les fue muy bien y a otros no?.

Ciertamente, el TLCAN fue un importante avance para M¨¦xico. La modernizaci¨®n del pa¨ªs en esos a?os cambi¨® el paradigma de operaci¨®n y de crecimiento de los agentes econ¨®micos y, a pesar de las asignaturas pendientes en materia de productividad, informalidad y educaci¨®n de alta calidad, ganaron quienes se subieron a tiempo a ese tren que, por cierto, ha sostenido, hasta en estos a?os de desastre populista, el andamiaje industrial y la fuerza exportadora del pa¨ªs, as¨ª como su estabilidad macroecon¨®mica. Son las paradojas de la historia: nadie sabe para quien trabaja.

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