Programas sociales, clientelismo y corrupci¨®n

Entre los beneficiarios de los programas sociales del Gobierno federal se identifican diferencias sustantivas con respecto al resto de la poblaci¨®n en cuanto a la aprobaci¨®n presidencial, la intenci¨®n de voto por Morena y el apoyo en una hipot¨¦tica revocaci¨®n de mandato, en algunos casos de hasta 15%. Esto muestra el enorme riesgo de que, sin un dise?o, evaluaci¨®n y mecanismos de control adecuados, los programas sociales del Gobierno no ayuden a resolver los problemas hist¨®ricos de la sociedad mexicana y, por el contrario, se conviertan en una herramienta pol¨ªtico-electoral en beneficio del Gobierno actual.

El clientelismo pol¨ªtico-electoral no solo est¨¢ prohibido en la legislaci¨®n, sino que puede y debe ser clasificado como un mecanismo de corrupci¨®n. Los recursos para los programas sociales provienen de los impuestos de los mexicanos, los aprueba el Congreso y est¨¢n sujetos a una serie de condicionamientos establecidos por diferentes leyes y reglamentos. El ejercicio de estos recursos tambi¨¦n se rige por normas y procedimientos que, de no ser observados, causan distintos tipos de sanciones: desde administrativas hasta penales.

?Todo programa es clientelista? No necesariamente. La pol¨ªtica social, siempre necesaria para atenuar la desigualdad, reducir la pobreza o ampliar oportunidades, tiene distintos componentes como la protecci¨®n de algunos derechos fundamentales ¡ªsalud o educaci¨®n, creaci¨®n de beneficios universales o la atenci¨®n espec¨ªfica a grupos vulnerables mediante intervenciones focalizadas.

Son ¨¦stos ¨²ltimos los m¨¢s proclives al uso clientelar y, nos guste o no, los programas sociales tienen dividendos que poco tienen que ver con el alivio de las necesidades: los r¨¦ditos pol¨ªticos. Sirven para crear una base de apoyo a los gobernantes que los adoptan, las llamadas clientelas.

No se trata de que los Gobiernos no tengan una pol¨ªtica social compuesta de programas sociales que beneficien a los sectores m¨¢s necesitados de la poblaci¨®n. Entre otras, y despu¨¦s de la de brindar seguridad a los ciudadanos, es una de las obligaciones fundamentales del Estado. M¨¢s a¨²n, es la raz¨®n de ser del Estado de bienestar. Puede decirse con justicia que es v¨¢lido que los Gobiernos de distinto signo se diferencien entre s¨ª por el tipo de programas que ofrecen y la amplitud de los mismos. Lo que no es v¨¢lido es que los programas sociales no se apeguen a la normatividad y que est¨¦n concebidos, dise?ados y operados con criterios pol¨ªtico-electorales en lugar de con criterios sociales.

La ¨²nica manera de saber el criterio que priva en los programas elegidos y puestos en marcha es la evaluaci¨®n de los mismos en su fase de dise?o, despu¨¦s en su operaci¨®n y por ¨²ltimo en su eficacia, esto es, en el logro de sus prop¨®sitos. La vigilancia en todas estas etapas es clave. Y no, no cualquier vigilancia. Es indispensable que haya uno o varios ¨®rganos independientes encargados de la evaluaci¨®n program¨¢tica y presupuestaria. Es indispensable, tambi¨¦n, la transparencia y el acceso p¨²blico a la informaci¨®n para que otros entes, como la academia o las organizaciones de la sociedad civil, puedan contribuir con sus propias evaluaciones, a¨²n cuando sus conclusiones y recomendaciones no sean obligatorias.

Hoy, como en el pasado, los programas sociales son el instrumento de los pol¨ªticos para ganar popularidad y hacerse de, mantener o ampliar su base de votantes. En toda democracia, los gobernantes no s¨®lo quieren tener un alto grado de aprobaci¨®n, sino que su proyecto de naci¨®n tenga la mayor permanencia posible. Para ello es necesario mantenerse en el poder a trav¨¦s de la reelecci¨®n ¨Cen M¨¦xico no la hay para el presidente- o la del partido gobernante y ganar para s¨ª tantos cargos como sea posible para tener mayor margen de decisi¨®n.

Lo que no ocurre en toda democracia es la discrecionalidad en el manejo de recursos destinados a los programas independientemente de su utilidad y eficacia sociales. Y es aqu¨ª precisamente en donde entra el fen¨®meno de la corrupci¨®n. Caracterizar a un programa o conjunto de ellos como clientelista depende de muchas variables: ?a qui¨¦n van dirigidos?, ?se condicionan?, ?realmente se entregan?, ?se entregan en su totalidad o se retiene una parte con alguna argucia?, ?a trav¨¦s de qu¨¦ medios?, ?hay contacto personal entre el beneficiario y el ¡°repartidor¡±, ?tienen alg¨²n sello o identificaci¨®n oficial?, ?se hace propaganda gubernamental con ellos?, ?es ¨¦sta personalizada?, ?son fiscalizables?

En todas estas variables, antes como ahora, M¨¦xico sale mal librado. Tal y como han mostrado las primeras ¡°Evaluaciones de Dise?o con Trabajo de Campo a 17 Programas Prioritarios de Desarrollo Social 2019-2020¡± del Consejo Nacional de Evaluaci¨®n de la Pol¨ªtica de Desarrollo Social (CONEVAL), los programas adolecen de muchos problemas. Entre ellos, la no identificaci¨®n de la poblaci¨®n objetivo, la forma de medir las metas, la ausencia de lineamientos para la aplicaci¨®n de los recursos y la falta de evaluaci¨®n para saber qu¨¦ tan efectivos est¨¢n siendo los programas.

Esta evaluaci¨®n confirma los hallazgos que desde diversos think tanks, organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales, academia y reportajes de periodismo de investigaci¨®n han sido publicados y divulgados desde que se dieron a conocer los programas y comenzaron a operarse.

La mayor¨ªa de los estudios no gubernamentales se?ala las bajas probabilidades de ¨¦xito que tienen para lograr sus objetivos dado el mal dise?o y peor operaci¨®n. Las conclusiones de estas investigaciones se?alan: a) los programas no fueron sometidos de inicio, como obliga la ley, a la evaluaci¨®n de CONEVAL; b) no parece haber concordancia entre el diagn¨®stico, el objetivo buscado y los mecanismos para lograrlo; c) los padrones se mantienen en la opacidad; d) la mayor¨ªa funciona sin reglas de operaci¨®n; e) no existe informaci¨®n comprobable de c¨®mo se dispersan los recursos ni del porcentaje de beneficiarios que realmente los est¨¢n recibiendo; f) el subejercicio de los programas es cuantioso y no se sabe a d¨®nde se destinan los sobrantes programados; g) la entrega de dinero en efectivo parece estar resolviendo la necesidad de que ciertos sectores de la poblaci¨®n cuenten con recursos extras para d¨ªa a d¨ªa, pero no para resolver los problemas de educaci¨®n, salud, falta de capacitaci¨®n, empleo u oportunidad para abrir un negocio.

La situaci¨®n no es muy distinta si se atiende a las auditor¨ªas, todav¨ªa incompletas, realizadas por la Auditor¨ªa Superior de la Federaci¨®n. Por citar un ejemplo, el ¨®rgano de Control Interno de la Secretar¨ªa del Trabajo y Previsi¨®n Social, encontr¨® que en el caso de J¨®venes Construyendo el Futuro (auditor¨ªa 15/2019) exist¨ªan ¡°anomal¨ªas¡± en 55% de los apoyos a j¨®venes. ?stas consisten en la no existencia del centro de trabajo en el domicilio reportado, la falta de capacidad para recibir a becarios pues el n¨²mero de ellos es mayor al n¨²mero de trabajadores totales del establecimiento, la no identificaci¨®n del representante legal, la baja del becario porque el capacitador le solicit¨® un ¡°moche¡±.

Todo esto, en cuanto a la evaluaci¨®n program¨¢tica y de ejercicio de recursos. Pero, la situaci¨®n es distinta si vamos a los hallazgos de los r¨¦ditos pol¨ªticos de los programas sociales. Aqu¨ª la evaluaci¨®n cambia y s¨ª se cumplen los prop¨®sitos de aumentar la popularidad y la rentabilidad pol¨ªtico-electoral.

La 2? Encuesta Nacional Anual, Percepciones sobre Corrupci¨®n 2020 llevada a cabo por Mexicanos Contra la Corrupci¨®n y la Impunidad junto con el departamento de datolog¨ªa del peri¨®dico Reforma, arroja resultados interesantes que confirman los beneficios pol¨ªticos de los programas sociales de la presente administraci¨®n.

La aprobaci¨®n presidencial entre hogares con beneficiarios de programas sociales y muy particularmente entre los beneficiarios directos es mayor que entre la poblaci¨®n que no recibe esos programas y que entre la poblaci¨®n en general.

Entre la poblaci¨®n en general la aprobaci¨®n del presidente L¨®pez Obrador es de 59% y la desaprobaci¨®n del 37%. Pero si nos movemos a los hogares en los que hay al menos alg¨²n beneficiario de programas sociales la aprobaci¨®n es de 66.07% y la desaprobaci¨®n de 30,27%. En contraste, entre los hogares en los no hay beneficiarios la aprobaci¨®n baja a 51,9% y la desaprobaci¨®n sube a 44,32%. La discrepancia es notable y se hace mayor si el encuestado es el beneficiario directo. En este caso la aprobaci¨®n sube a 68,25%.

Pasando al plano electoral, los resultados son similares. El a?o pasado (2019) fue aprobada la revocaci¨®n de mandato para el presidente de la Rep¨²blica. De llevarse a cabo, ¨¦sta tendr¨ªa lugar en el 2022, un a?o despu¨¦s de las elecciones intermedias. Mientras que 66.61% de los beneficiarios directos y 65,09% de las personas que viven en hogares con alg¨²n beneficiario votar¨ªan por la permanencia de L¨®pez Obrador en la presidencia, el porcentaje baja a 49,61% entre los no beneficiarios. ?Una diferencia de 17 o de 15,5 puntos porcentuales!

Al preguntar por la intenci¨®n de voto el panorama es muy similar. Entre la poblaci¨®n en general el voto se sit¨²a en el orden de 32,6% para Morena, seguido por el PRI por con tan solo 14,9% y el PAN con 11,8%. Si la misma pregunta se hace a los habitantes de hogares en los que se recibe alg¨²n programa social, la intenci¨®n de voto por Morena sube a 38,5% y si se trata del beneficiario directo a 39,8%. En cambio, en aquellos hogares en los que no hay beneficiarios, la preferencia disminuye a 26,8%.

En otro orden de preocupaciones, la encuesta pregunt¨® sobre si los programas estaban siendo condicionados y es de reconocerse que la inmensa mayor¨ªa de los hogares o beneficiarios directos encuestados, 95,5% y 91.12% respectivamente, dicen no haber recibido una petici¨®n de ¡°favor, apoyo, pol¨ªtico o dinero¡± a cambio de haber sido inscritos en el padr¨®n. Curiosamente, entre los no beneficiarios, el porcentaje de personas que dijeron haber recibido una petici¨®n de condicionamiento baja a 70,41%. No hay explicaci¨®n cierta a este fen¨®meno ni puede deducirse que no fueron inscritos al haberse negado a aceptar el intercambio.

Dentro del mismo plano electoral se examin¨® tambi¨¦n la percepci¨®n sobre el origen de los recursos para los programas sociales y no es de sorprender que la suma de los que contestaron ¡°Andr¨¦s Manuel L¨®pez Obrador¡± o ¡°Morena¡± es casi igual a los que tienen la percepci¨®n de que es el ¡°Gobierno Federal¡± quien otorga los beneficios. A¨²n cuando no puede hacerse una separaci¨®n tajante entre ¡°L¨®pez Obrador¡± que ha sido un presidente omnipresente y ¡°Gobierno Federal¡±, las menciones a este ¨²ltimo tienen una connotaci¨®n m¨¢s institucional o menos personal.

La variaci¨®n entre programas sobre el origen de los recursos no var¨ªa significativamente salvo en un caso -Sembrando Vida- en el que la menci¨®n de L¨®pez Obrador es significativamente mayor con 35,9 de los hogares o beneficiarios directos opinando que el programa proviene del presidente. Este porcentaje se incrementa a 45,3% si se le suma el porcentaje de que es Morena quien es el responsable de otorgar los recursos.

Es de destacar que los Gobiernos estatales y municipales est¨¢n pr¨¢cticamente anulados en la identificaci¨®n de los ciudadanos como contribuyentes a los programas sociales. Solo un 6,36% y un 0,47% respectivamente piensan que estos ¨®rdenes de gobierno tienen algo que ver con los programas.

Estos datos no son triviales en t¨¦rminos de los dividendos o r¨¦ditos pol¨ªtico electorales. Aun cuando no puede concluirse que todo beneficiario se convierta en autom¨¢tico en una persona leal al presidente o a su partido, queda claro que tanto la popularidad como la intenci¨®n de voto est¨¢n relacionadas entre s¨ª, dando una preeminencia pol¨ªtica al presidente y una ventaja a su partido.

A este hecho habr¨ªa que agregar que, si los programas sociales no se manejan con la pulcritud y transparencia debidas y, a la vez, no son auditados ni auditables, estar¨ªamos frente a ineluctables actos de corrupci¨®n operados desde el Gobierno.

Ma. Amparo Casar es doctora en Ciencias Pol¨ªticas por la Universidad de Cambridge, cofundadora y presidenta de Mexicanos Contra la Corrupci¨®n e Impunidad.

@amparocasar