?Reforma fiscal? No es cobrar m¨¢s sino invertir mejor

Hay suficiente evidencia que demuestra que todo proceso competitivo de crecimiento econ¨®mico sostenido se funda en los incrementos en productividad, en los niveles de inversi¨®n que hace un pa¨ªs y en el marco institucional y normativo. Lo primero depende de la educaci¨®n, el desarrollo de talento, innovaci¨®n y tecnolog¨ªa. Lo segundo, de las oportunidades que ese pa¨ªs ofrezca para invertir y la disponibilidad de recursos p¨²blicos y privados. Lo tercero de que funcionen el estado de Derecho y un marco regulatorio eficiente.

Pero tanto pol¨ªticos y acad¨¦micos m¨¢s o menos serios como los analistas de ocasi¨®n, que proliferan como hongos en el M¨¦xico de hoy y no tienen la menor idea de c¨®mo funcionan las burocracias p¨²blicas a todo nivel, simplifican ese proceso tratando de encontrar el Santo Grial y lo reducen a una reforma fiscal de la que, hasta ahora, nadie sabe en qu¨¦ podr¨ªa consistir pero suena chic. Tr¨¢tese de lo que sea, esgrimen que todo se resuelve cobrando m¨¢s impuestos al que se deje, en especial, desde luego, a los contribuyentes que est¨¢n dentro de la econom¨ªa formal.

Pero graciosamente omiten la otra mitad de la ecuaci¨®n: en M¨¦xico y de hecho en todos los pa¨ªses de Am¨¦rica Latina la calidad del gasto p¨²blico es deplorable y por ende recaudar m¨¢s dinero sin una rigurosa planeaci¨®n, focalizaci¨®n, monitoreo y evaluaci¨®n de lo que se hace con ello, es entregarlo a la ejecuci¨®n de una burocracia devoradora, corrupta e insaciable.

La literatura al respecto es robusta y abundante. En Am¨¦rica Latina, la sempiterna mala asignaci¨®n del gasto p¨²blico ¨Dque aument¨® en promedio anual 7 puntos porcentuales en las ¨²ltimas dos d¨¦cadas¨D, no solo lesion¨® gravemente la sostenibilidad macroecon¨®mica necesaria para enfrentar los ciclos recesivos, sino que apenas redujo la desigualdad en 4.7 por ciento mientras que una combinaci¨®n de pol¨ªticas eficientes e instituciones funcionales -el llamado ¡°gasto inteligente¡±- lo hizo en un 38 por ciento en las econom¨ªas avanzadas.

Seg¨²n identific¨® un estudio del BID, en la regi¨®n se observan algunos de los ejemplos del gasto p¨²blico m¨¢s ineficiente del mundo (que en 2016 representaba 29.7 por ciento del PIB), debido entre otras cosas a la incompetencia del sector p¨²blico, el despilfarro, la corrupci¨®n, la mala asignaci¨®n, la p¨¦sima gobernanza o una mezcla de todo ello. Esto explica que ese gasto p¨²blico ¨Des decir, el que no sirvi¨® para mejorar el crecimiento, la igualdad o la productividad¨D fue equivalente al 4.4 por ciento del PIB (unos 220 mil millones de d¨®lares) de los cuales cuatro quintas partes se asignaron o se ejecutaron mal tan solo en compras p¨²blicas y en desperdicios, p¨¦rdidas, exenciones, condonaciones o ¡°filtraciones¡± en los subsidios a la energ¨ªa, los programas sociales y el marco tributario mismo. De hecho, algunos de esos subsidios fueron a parar a la poblaci¨®n de mayores ingresos, puesto que el decil m¨¢s alto recibe una cuarta parte de todos los beneficios y el primer decil solo el 5%, o sea, los ricos recibieron cinco veces m¨¢s subsidios que los pobres.

Tan solo en M¨¦xico, una revisi¨®n r¨¢pida ilustra que buena parte de la ineficiencia del marco tributario se explica porque est¨¢ mal dise?ado y plagado de agujeros bajo las etiquetas de exenciones, excepciones, est¨ªmulos fiscales, subsidios y dem¨¢s. V¨¦ase el caso del IVA, donde una serie de actividades, bienes o servicios est¨¢n exentos o tienen tasa cero: joyer¨ªa, oro, orfebrer¨ªa, piezas ornamentales y art¨ªsticas; alimentos procesados para mascotas; chicles; tractores de todo tipo; caviar, salm¨®n ahumado y angulas; herbicidas para la agricultura o ganader¨ªa, y un largo y surrealista etc¨¦tera. O bien porque hay privilegiados que disfrutan de un tratamiento discrecional como Pemex, empresa a la que el gobierno federal anunci¨® en febrero de este a?o que le perdonar¨ªa el pago de impuestos por unos 87 mil millones de pesos porque, adem¨¢s de su proverbial ineficiencia y corrupci¨®n, est¨¢ t¨¦cnicamente quebrada.

Y no se diga el caso de estados y municipios mexicanos que han encontrado la soluci¨®n m¨¢s honesta: para quedar bien con la galer¨ªa y no meterse en laberintos de excepciones/exenciones de plano no cobran casi nada. Veamos dos ejemplos. Uno es la tenencia o lo que ahora se llama con cierto eufemismo derechos de control vehicular. Resulta que ¨¦sta naci¨® en 1962 como un impuesto federal pero con los a?os pas¨® a ser un impuesto local cuyos ingresos fueron una buena fuente de recursos para los estados. Era un impuesto con varias ventajas. Una es que es un impuesto progresivo y no regresivo, es decir paga m¨¢s quien tenga veh¨ªculos de alta gama o de gran lujo y menos quien tenga un carrito modesto. Otra es que es un impuesto de control ambiental, de los que ahora se llaman impuestos verdes, que tienen como finalidad desincentivar el uso de veh¨ªculos particulares como una manera de hacer m¨¢s eficiente la movilidad, reducir las emisiones contaminantes y mejorar los tiempos de traslado. Y una m¨¢s, que es f¨¢cil de recaudar.

Con los a?os, sin embargo, y por razones electorales, pr¨¢cticamente se dej¨® de cobrar o se estableci¨® una cantidad fija muy baja para todas las unidades, y supuso que las entidades perdieran una fuente importante de ingresos propios. En 2008, ¨²ltimo a?o en que fue de car¨¢cter federal, se recaudaron 35 mil millones de pesos a nivel nacional; en 2020, cuando ya lo manejaban los estados, cay¨® a 15 mil mdp, es decir, 55% menos que doce a?os atr¨¢s, y hab¨ªa 6 estados que ni siquiera lo cobraban. En cambio, el parque vehicular aumento 155 por ciento, por lo que de haberse mantenido la tenencia en las tasas adecuadas la recaudaci¨®n estatal habr¨ªa sido relevante.

El otro boquete es el impuesto predial, una fuente de ingresos que en los municipios mexicanos representa apenas el 0.13% del PIB mientras que en otros pa¨ªses supone entre el 2.5 y 3 por ciento. Como los alcaldes no quieren pagar el costo pol¨ªtico de cobrar impuestos y se han vuelto adictos a las participaciones fiscales federales, que son el 73% de sus ingresos totales, el predial alcanza un modesto 8.8% de lo que le cae a la hacienda local. Esto es, en parte, causa del desastre en el desarrollo urbano y la mala calidad de los servicios p¨²blicos en muchas ciudades del pa¨ªs.

Por lo tanto, el dise?o, la formulaci¨®n y la ejecuci¨®n de pol¨ªticas p¨²blicas que impacten el crecimiento y la equidad tiene que empezar a abordar, o, m¨¢s bien, a superar esas ineficiencias, incrementar la base tributaria, reducir la informalidad y combatir la evasi¨®n, si se quiere articular un c¨ªrculo virtuoso que mejore la vida de la mayor¨ªa de las personas de una manera sostenida. La moraleja es clara: hay que remendar el saco roto antes de volver a llenarlo con pol¨ªticas que ya fracasaron en el pasado.

Es en ese contexto que tiene que examinarse cualquier cambio tributario en pa¨ªses con alta debilidad institucional y legal y con gobiernos ineficientes y opacos como los que padecemos en M¨¦xico, tanto a nivel federal como subnacional, partiendo de un principio de sentido com¨²n: ninguna reforma fiscal es un fin en s¨ª mismo sino un medio para elevar la capacidad de inversi¨®n p¨²blica y s¨®lo ser¨¢ exitosa si promueve el crecimiento de la econom¨ªa a tasas importantes y sostenidas. Vamos por partes.

La necesidad de una reforma fiscal en M¨¦xico es un tema viejo. Entre la abundante literatura especializada destacan, por ejemplo, las recomendaciones que el Banco Mundial (BM) prepar¨® para M¨¦xico desde 2001 en las que se insist¨ªa en que el ancla fiscal mexicana, con una recaudaci¨®n equivalente entonces al 10% del PIB (hoy est¨¢ en 17%), era ¡°insostenible y probablemente comprometer¨¢ el marco macroecon¨®mico en el mediano plazo y mantendr¨¢ la reciente tendencia de subinversi¨®n p¨²blica¡±.

En aquel momento, el BM se?al¨® la urgencia de que M¨¦xico reformara ¡°integralmente su sistema tributario¡± a partir de cinco criterios (efecto recaudatorio, eficiencia econ¨®mica, equidad social, simplicidad administrativa y factibilidad pol¨ªtica) e incluyera modificaciones en los rubros ya conocidos (IVA, ISR, exenciones y reg¨ªmenes especiales entre otros) para lograr, en conjunto, un efecto inmediato de 3% de ingresos p¨²blicos adicionales como proporci¨®n del PIB y, cuatro a?os m¨¢s tarde, de entre 5 y 6%. Pues bien, parte de la explicaci¨®n reside en la hip¨®tesis de que la econom¨ªa mexicana crece a tasas muy bajas por una muy d¨¦bil formaci¨®n bruta de capital fijo, es decir, el porcentaje de inversi¨®n, en comparaci¨®n con varios pa¨ªses. En otras palabras: si no hay m¨¢s dinero no se puede invertir m¨¢s y si no se invierte m¨¢s no se crece a gran velocidad. Hasta all¨ª, suena l¨®gico. Pero como en M¨¦xico las cosas suelen ocurrir exactamente al rev¨¦s que en el resto del mundo, aqu¨ª la inversi¨®n no siempre empuja a la econom¨ªa.

Por ejemplo, el Consenso de Huatusco ¨Dlas reflexiones de un grupo muy serio de economistas mexicanos (los hubo en alguna ¨¦poca) que sol¨ªa reunirse en otros tiempos¨D encontr¨® que en las ¨²ltimas d¨¦cadas el coeficiente de inversi¨®n ha permanecido relativamente constante pero su contribuci¨®n al crecimiento ha disminuido notablemente. Entre 1960 y 1979 la inversi¨®n fue cercana al 20% del PIB y el crecimiento promedio fue del 6.5%. Entre 1980 y 2002 la inversi¨®n se mantuvo en niveles semejantes pero el crecimiento promedio fue menor al 3%. Y el porcentaje actual de inversi¨®n es de 24.9% del PIB y el crecimiento durante el sexenio de Morena terminar¨¢ siendo de 0.8% promedio anual. ?Qu¨¦ pas¨®?

Aunque las causas pueden ser variadas, los de Huatusco concluyeron entonces, con raz¨®n, que buena parte de ese financiamiento fue a parar a proyectos p¨¦simamente concebidos y planeados y de nula rentabilidad (como lo son ahora el aeropuerto de Santa Luc¨ªa, el Tren Maya o la refiner¨ªa Dos Bocas) y refleja que ¡°para aumentar la tasa de crecimiento no se puede contemplar ¨²nicamente un incremento en la inversi¨®n como instrumento, sino su contribuci¨®n a la productividad factorial global en M¨¦xico¡±. Este es un aspecto crucial de toda reforma: que se produzca efectivamente una correlaci¨®n positiva entre contar con m¨¢s ingresos p¨²blicos y alcanzar objetivos de crecimiento, y esto no depende solo de recaudar m¨¢s sino de invertir mucho mejor all¨ª donde m¨¢s impacte la productividad y la econom¨ªa formal.

Dicho de otra manera: si no hay un cambio radical y transparencia en la estructura del gasto p¨²blico y en la forma como se ejerce, cualquier modificaci¨®n fiscal ser¨¢ un fracaso en t¨¦rminos del prop¨®sito esencial. Esta es la gran paradoja: para que transite pol¨ªticamente, basta que sea aprobada en el Legislativo. Para que sea un ¨¦xito econ¨®mico necesita una profunda reforma en el gasto que meta en orden a quienes lo ejercen ¨Dfederaci¨®n, estados y municipios¨D, mejore su calidad, haga productiva la inversi¨®n p¨²blica y estimule el crecimiento del pa¨ªs y los estados. No hay de otra.

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