El mito de los ¨®rganos aut¨®nomos

Los defensores a ultranza de los ¨®rganos aut¨®nomos creen que las instituciones p¨²blicas pueden funcionar de manera apol¨ªtica, comandadas por una burocracia ilustrada y ben¨¦vola que tome decisiones cient¨ªficas en absoluta neutralidad. Es decir, creen una fantas¨ªa.

La realidad es que no existe una sola decisi¨®n p¨²blica que no tenga un contenido pol¨ªtico. La propia creaci¨®n de los ¨®rganos aut¨®nomos fue una decisi¨®n pol¨ªtica al fijar objetivos deseables y normativos de lo que debe hacer, o no, el Estado. De hecho, como ha mostrado la investigaci¨®n de Cristopher Ballinas, los ¨®rganos aut¨®nomos mexicanos fueron resultado de luchas pol¨ªticas en las que, como en toda instituci¨®n p¨²blica, los grupos ganadores tomaron control del dise?o institucional para beneficiar a sus camarillas.

En el fondo, los ¨®rganos aut¨®nomos nacieron como reflejo de los dogmas t¨ªpicos del neoliberalismo noventero: la idea de que la pol¨ªtica es inherentemente perversa y el ensue?o de que la burocracia ilustrada eficiente, virtuosa y competente gobernar¨¢ aislada de sus gobernados, pero en beneficio de ¨¦stos.

Por eso, no sorprende que, quien m¨¢s defiende a los aut¨®nomos, sea la misma generaci¨®n de la transici¨®n democr¨¢tica que asocia a la pol¨ªtica con el PRI, al PRI con el poder autoritario y a las mayor¨ªas con la ignorancia.

Sin embargo, quienes dicen que los ¨®rganos aut¨®nomos son eficientes por estar aislados de la pol¨ªtica se topan con un problema: la realidad. Emp¨ªricamente es evidente que los ¨®rganos aut¨®nomos mexicanos rara vez han estado alejados de la pol¨ªtica, ni en su operaci¨®n ni en su dise?o. En los hechos, sus liderazgos casi siempre han sido escogidos por cuotas partidistas y sus estructuras con frecuencia han quedado determinadas por factores tan pol¨ªticos y mezquinos como crear suficientes direcciones de ¨¢rea para repartir el pastel.

Otro mito muy enraizado es la idea de que los ¨®rganos aut¨®nomos solo toman decisiones t¨¦cnicas y no pol¨ªticas. Toda decisi¨®n ¡°t¨¦cnica¡± tiene un contenido pol¨ªtico. La Fiscal¨ªa General de la Rep¨²blica es un organismo aut¨®nomo que toma decisiones t¨¦cnicas sobre la procuraci¨®n de justicia, pero nadie se atrever¨ªa a decir que lo hace de forma apol¨ªtica. Por el contrario, existe el temor de que su autonom¨ªa le haya permitido politizarse en favor de las cruzadas que sus l¨ªderes consideran pertinentes.

Existen decisiones que parecen t¨¦cnicas, pero en realidad son pol¨ªticas. Por ejemplo, la Comisi¨®n Reguladora de Energ¨ªa tom¨® la decisi¨®n de otorgar subsidios enormemente favorecedores a empresas de energ¨ªa limpia durante el sexenio de Pe?a Nieto. La decisi¨®n, supuestamente t¨¦cnica, en realidad fue pol¨ªtica pues supuso favorecer a privados con recursos p¨²blicos para lograr un objetivo que en su momento consider¨® deseable.

Un dogma que merece revisi¨®n es el de que los ¨®rganos aut¨®nomos son m¨¢s eficientes que los que no lo son. No hay duda de que ciertas acciones son bien realizadas por aut¨®nomos. La medici¨®n de la pobreza por el Coneval, o la organizaci¨®n de elecciones por el INE. Sin embargo, tambi¨¦n hay aut¨®nomos donde pululan ineficiencias. El INAI lleva casi una d¨¦cada sin crear un servicio profesional de carrera que le requiere la ley. En materia de telecomunicaciones, el Instituto Federal de Comunicaciones no ha logrado regular de forma que, como ha mostrado The Competitive Intelligence Unit, un actor no concentre el 70% de los ingresos en los servicios de telefon¨ªa m¨®vil.

Hay ¨®rganos dependientes del Ejecutivo que son muy eficientes. La Agencia Digital de Innovaci¨®n P¨²blica de la Ciudad de M¨¦xico, dirigida por Eduardo Clark, es un ejemplo de ello. A nivel nacional, la Comisi¨®n Nacional de Salarios M¨ªnimos, dirigida por Luis Mungu¨ªa, es otro.

En cuando al debate actual sobre si los aut¨®nomos deben convertirse en ¨®rganos dependientes del Ejecutivo, me parece que m¨¢s que atribuir virtudes fantasiosas a la autonom¨ªa, una discusi¨®n p¨²blica m¨¢s madura deber¨ªa tratar de entender qu¨¦ ingredientes est¨¢n detr¨¢s de los ¨¦xitos que ciertas instituciones aut¨®nomas han tenido.

Me parece que un detalle que merece particular atenci¨®n es la forma en que se regul¨® su mandato. Los ¨®rganos aut¨®nomos tienen objetivos claros, concretos y establecidos en la Constituci¨®n, con carteras de actividades menos diversificadas que las que tienen las secretar¨ªas de estado. Esta claridad en el objetivo no se debe a que sean organismos apol¨ªticos, sino a algo mucho m¨¢s mundano: a que tienen un marco de funciones acotado y definido. Los ¨®rganos aut¨®nomos que funcionan no son instituciones apagafuegos, sino instituciones rutinarias que logran estructurar sus procedimientos y por tanto ser operativamente m¨¢s capaces. Esto es muy positivo y debe buscar formas de replicarse en el resto de la funci¨®n p¨²blica.

Los ¨®rganos aut¨®nomos tienen desaf¨ªos que deben ser discutidos con seriedad, pero ello no justifica su eliminaci¨®n a rajatabla. El m¨¢s importante de los desaf¨ªos es lograr que su dise?o no los a¨ªsle por completo de los deseos que los votantes expresan en las urnas. Por ejemplo, guste o no, en 2018 el votante mexicano escogi¨® a un Gobierno cuyo objetivo era desprivatizar la generaci¨®n de energ¨ªa y crear un proveedor estatal de peso. La Cofece, pensada para responderle al votante de 2013, no pudo responder a este cambio y min¨® al proveedor estatal, combati¨¦ndolo con la misma fuerza con la que combate a actores privados. Mejores liderazgos, con mayor sensibilidad, podr¨ªan ayudar a atender este desaf¨ªo.

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