Una ley para reforzar la calidad democr¨¢tica de la Monarqu¨ªa

En 2020 la Corona ha vivido en nuestro pa¨ªs su particular annus horribilis. Los esc¨¢ndalos vinculados a ciertas conductas privadas del rey em¨¦rito trajeron consigo la apertura de distintas diligencias judiciales que dieron pie a su salida de Espa?a el pasado verano. Al desconcierto inicial causado por el desconocimiento del paradero del em¨¦rito ha venido a sumarse el malestar derivado del goteo continuo de informaciones sobre nuevas irregularidades que ha culminado con su solicitud de acogerse a la amnist¨ªa fiscal.

La imagen escasamente edificante de este modo de proceder por parte de quien ocup¨® la Jefatura del Estado durante casi cuatro d¨¦cadas ha provocado un serio recrudecimiento de la pol¨¦mica en torno a la instituci¨®n de la Corona. En el extremo m¨¢s radical, ERC y Unidas Podemos han reiterado la necesidad de la abolici¨®n de la Monarqu¨ªa, en tanto que instituci¨®n caduca y (presuntamente) antidemocr¨¢tica. Igualmente cr¨ªticos, pero haciendo gala de un talante m¨¢s posibilista, M¨¢s Pa¨ªs y Comprom¨ªs han presentado sendas proposiciones de ley. La primera ha sido rechazada por la Mesa del Congreso y la segunda est¨¢ pendiente de admisi¨®n a tr¨¢mite. Ambas est¨¢n orientadas a eliminar la inviolabilidad de los actos privados del Rey y su sometimiento a control jurisdiccional bajo un r¨¦gimen de aforamiento similar al que en la actualidad protege al em¨¦rito y otros miembros de la familia real. Por su parte, tras el mensaje navide?o de Felipe VI, el presidente S¨¢nchez puso de manifiesto la voluntad del Ejecutivo de trabajar en una ley de la Corona para profundizar su modernizaci¨®n. Ahora, sin embargo, esa intenci¨®n se ha desvanecido para limitarse a la puesta en marcha de ¡°iniciativas puntuales¡±. La imposibilidad de circunscribir el debate parlamentario al marco de la mejora institucional sin dar paso a la discusi¨®n sobre la permanencia de la Monarqu¨ªa ha operado como factor decisivo para el cambio operado en el guion gubernamental.

Truncadas las expectativas iniciales, sin embargo, cabe preguntarse sobre la pertinencia de una ley de la Corona y sobre sus posibles contenidos. Para responder a la primera cuesti¨®n es necesario tener en cuenta dos aspectos fundamentales. En primer lugar, recordemos que aunque nuestra Constituci¨®n dedica a la Jefatura del Estado todo un T¨ªtulo ¡ªel II¡ª lo hace en t¨¦rminos muy parcos, mostrando importantes lagunas que requieren ser colmadas en la pr¨¢ctica. Junto a ello, incorpora ciertas previsiones cuyo contenido deber¨ªa reformularse en unos t¨¦rminos m¨¢s acordes con el actual Estado democr¨¢tico. Es el caso, por centrarnos en dos aspectos esenciales que centran la discusi¨®n, de la inviolabilidad de la persona del Rey, que le exime en t¨¦rminos absolutos de toda responsabilidad por las conductas privadas durante su mandato. As¨ª se desprende de la dicci¨®n literal de la Constituci¨®n (art¨ªculo 56.3) y tambi¨¦n de la interpretaci¨®n mantenida por recientes resoluciones del Tribunal Constitucional.

Un segundo elemento necesitado de modificaci¨®n es el relativo al orden de sucesi¨®n al trono (art¨ªculo 57.3), que ignora las exigencias b¨¢sicas del principio de igualdad al establecer la regla de preferencia del var¨®n en detrimento del criterio de la primogenitura.

Regular de forma m¨¢s estricta la prerrogativa de la inviolabilidad regia, limitando sustancialmente el espacio de actuaci¨®n privada que la misma protege y, asimismo, eliminar la actual discriminaci¨®n en la determinaci¨®n de la condici¨®n de heredero se afirman, pues, como actuaciones prioritarias cuya plasmaci¨®n efectiva requerir¨ªa en t¨¦rminos jur¨ªdicos acudir a la revisi¨®n de la Constituci¨®n. Atendiendo al complicado panorama pol¨ªtico existente en Espa?a, tal v¨ªa se muestra en t¨¦rminos pr¨¢cticos como misi¨®n imposible, puesto que la modificaci¨®n del T¨ªtulo II requiere la activaci¨®n de un procedimiento extraordinariamente complejo caracterizado por un nivel reforzado de consenso en sus distintas fases: mayor¨ªas parlamentarias de dos tercios y aprobaci¨®n definitiva del nuevo texto en refer¨¦ndum.

Una hipot¨¦tica ley de la Corona cuenta, pues, con l¨ªmites materiales infranqueables que escapan a su ¨¢mbito de competencia. Pero, identificadas dichas l¨ªneas rojas, es tarea necesaria establecer una adecuada regulaci¨®n de otras importantes cuestiones actualmente desprovistas de la misma o cuyo tratamiento aparece recogido en normas de escaso rango jur¨ªdico (reales decretos), a saber: definir con claridad el estatuto jur¨ªdico de la familia real y sus integrantes, desgranar las funciones que corresponden al heredero a la Corona o definir el rol de los c¨®nyuges.

Otra parcela especialmente necesitada de espec¨ªficas previsiones es la referida a las actividades privadas del Monarca y sus parientes, incluidos tambi¨¦n los no comprendidos en el concepto restringido de familia real. Lograr que las exigencias derivadas de los principios de ejemplaridad, ¨¦tica p¨²blica y rendici¨®n de cuentas que la ciudadan¨ªa reclama a la Corona dejen de ser un mero desider¨¢tum para convertirse en realidad tangible se erige en un objetivo primordial para cualquier iniciativa reguladora. Con la finalidad de evitar conflictos de intereses que interfieran en la posici¨®n de neutralidad institucional que corresponde al jefe del Estado, pero tambi¨¦n a su entorno familiar, deber¨ªa establecerse un severo r¨¦gimen de incompatibilidades para el desarrollo de actividades de contenido econ¨®mico y de ¨ªndole patrimonial. En esta l¨ªnea, la necesidad de rendir cuentas requiere una aplicaci¨®n m¨¢s incisiva del principio de transparencia, que en la actualidad tan solo alcanza a la asignaci¨®n presupuestaria recibida por la Casa Real. No resulta aceptable ¡ªy las peripecias del rey em¨¦rito lo dejan claramente en evidencia¡ª mantener la actual opacidad en torno a los bienes y el patrimonio del Monarca y sus parientes. Es imprescindible someterlos, como sucede en las monarqu¨ªas de nuestro entorno, a peri¨®dicas auditor¨ªas p¨²blicas. Y lo mismo cabe afirmar en relaci¨®n con otros actos privados, como los viajes del Rey al extranjero, que al no estar despojados de relevancia institucional deben ser puestos en conocimiento del Ejecutivo antes de su realizaci¨®n.

Regular en un texto legislativo las cuestiones aludidas contribuir¨ªa a mejorar la calidad democr¨¢tica de la Corona en cuanto tal, reforzando el principio de su sometimiento al Estado de derecho gracias al establecimiento de controles que operan sobre el resto de poderes p¨²blicos y que, por lo dem¨¢s, se aplican con toda normalidad en otras monarqu¨ªas occidentales. Ciertamente, no cabe ignorar que la inviolabilidad absoluta que a d¨ªa de hoy protege a la persona del Rey ¡ªno as¨ª a su familia¡ª impide contemplar la imposici¨®n de sanciones jur¨ªdicas o econ¨®micas derivadas de las hipot¨¦ticas infracciones que aquel pudiera cometer. Pero, aun con dicho l¨ªmite, una ley de la Corona estar¨ªa llamada a desplegar una importante eficacia disuasoria con vistas a prevenir hipot¨¦ticos excesos que carecen de justificaci¨®n en un sistema democr¨¢tico y que escapan a la comprensi¨®n y tolerancia de la ciudadan¨ªa.

A falta de acuerdo para sacar adelante una norma de tales caracter¨ªsticas (otro ejemplo m¨¢s de la deficiente capacidad de nuestros representantes pol¨ªticos para definir pol¨ªticas de Estado) confiemos al menos en que las puntuales medidas anunciadas por el Gobierno vean la luz. Ser¨ªa un primer paso, insuficiente, pero bienvenido.

Ana Carmona Contreras es catedr¨¢tica de Derecho Constitucional en la Univesidad de Sevilla.