La Constituci¨®n como trinchera

Ya s¨¦ que llego tarde, que el aniversario constitucional fue la semana pasada, pero estas cosas suceden cuando se escribe con fecha fija. Puesto que este a?o ha habido menos art¨ªculos sobre el tema que en otras ocasiones, la pregunta que quiero plantear espera todav¨ªa respuesta: ?c¨®mo es posible que, tras una d¨¦cada atravesada por m¨²ltiples crisis (econ¨®mica, pol¨ªtica, territorial), con el sistema pol¨ªtico en niveles de legitimidad por los suelos, no haya habido a¨²n una reforma constitucional ambiciosa?

Si bien la situaci¨®n hoy no es ni mucho menos tan angustiosa y apremiante como lo fue hace cinco o seis a?os, cuando salt¨® el sistema de partidos por los aires, el pa¨ªs est¨¢ lejos de haber recuperado la normalidad institucional. La confianza ciudadana en las instituciones sigue siendo preocupantemente baja. ?Por qu¨¦ no intentar entonces renovar el sistema y mandar la se?al de que iniciamos una nueva etapa, alejada de las malas pr¨¢cticas anteriores?

Materia para reformar no falta. Sin ¨¢nimo de ser exhaustivo, mencionar¨¦ algunos asuntos sobre los que podr¨ªa haber acuerdo en la necesidad de cambios constitucionales: nuestro sistema territorial est¨¢ muy da?ado (y no solo por la crisis catalana); la Monarqu¨ªa lleva un tiempo sumida en graves esc¨¢ndalos de corrupci¨®n que no pueden zanjarse alegando que el actual Rey es m¨¢s honrado que su predecesor; hay asimismo fuertes presiones para modificar el sistema electoral, que sigue funcionando seg¨²n los criterios generales que se establecieron en la Ley para la Reforma Pol¨ªtica de 1977; y, por si lo anterior no fuera suficiente, se ha extendido un rechazo bastante transversal al control excesivo que ejercen los partidos sobre instituciones del Estado, algo que tiene que ver, entre otras cosas, con el papel secundario que tiene la ciudadan¨ªa en nuestro sistema constitucional.

En el actual periodo democr¨¢tico, la Constituci¨®n solo se ha reformado en dos ocasiones y en ambas como consecuencia de presiones externas, relativas a nuestra integraci¨®n en la UE. La primera reforma tuvo lugar en 1992, a ra¨ªz de la aprobaci¨®n del Tratado de Maastricht, que requer¨ªa una modificaci¨®n menor del derecho de sufragio pasivo de los residentes europeos en las elecciones municipales. La segunda ocurri¨® en el verano de 2011, cuando PSOE y PP se pusieron de acuerdo en introducir en el art¨ªculo 135 la llamada ¡°regla de oro¡± fiscal que establece fuertes l¨ªmites al d¨¦ficit p¨²blico. Esta reforma se llev¨® a cabo con la intenci¨®n de calmar la presi¨®n de los mercados sobre la deuda espa?ola y evitar as¨ª una intervenci¨®n de la troika.

Estas dos reformas se llevaron a cabo mediante el procedimiento simplificado del art¨ªculo 167, que requiere mayor¨ªa de tres quintos en las dos C¨¢maras y refer¨¦ndum posterior si as¨ª lo reclama una d¨¦cima parte de los miembros de cualquiera de las C¨¢maras (en 2011 no hab¨ªan surgido a¨²n los partidos nuevos y no hubo ¡°riesgo¡± de refer¨¦ndum). Manuel Fraga defendi¨® que el refer¨¦ndum fuera obligatorio (lo que, de haber sido aceptado, seguramente habr¨ªa impedido la enmienda sobre el d¨¦ficit del art. 135), pero los constituyentes no siguieron su criterio.

Como es bien sabido, el cambio constitucional es muy r¨ªgido, casi imposible en la pr¨¢ctica, cuando afecta a una revisi¨®n completa del texto o a sus cap¨ªtulos nucleares (el t¨ªtulo preliminar, los derechos fundamentales del t¨ªtulo I y el t¨ªtulo II sobre la Monarqu¨ªa). En este caso, hay que seguir el procedimiento agravado del art¨ªculo 168: mayor¨ªa de dos tercios en Congreso y Senado, disoluci¨®n de las Cortes, nueva mayor¨ªa de dos tercios y refer¨¦ndum de ratificaci¨®n.

El art¨ªculo 168 establece un procedimiento que vuelve ¡°intangible¡± buena parte de la Constituci¨®n, incluyendo la Monarqu¨ªa. Ahora bien, me parece que la explicaci¨®n de por qu¨¦ no se modifica la Constituci¨®n no puede limitarse a constatar su rigidez. Conviene recordar, en este sentido, que la otra Constituci¨®n que ha tenido una duraci¨®n prolongada en nuestra historia, la de 1876, tampoco se reform¨® nunca a pesar de que su modificaci¨®n no estaba sujeta a mayor¨ªas reforzadas, bastaba una mayor¨ªa simple para proceder al cambio. ?C¨®mo es posible entonces que, no habiendo obst¨¢culos institucionales, los legisladores de la ¨¦poca no adaptaran el sistema del turnismo a los cambios econ¨®micos y sociales del pa¨ªs?

El pol¨ªtico liberal Jos¨¦ Canalejas, en una carta dirigida a Romanones, comentaba en los siguientes t¨¦rminos las razones por las cuales ve¨ªa improbable, por no decir imposible, la reforma constitucional: ¡°El Rey no admitir¨¢ ni ahora, ni luego, ni acaso nunca, la reforma de la Constituci¨®n, porque esta reforma le han persuadido de que pone en tela de juicio todo el r¨¦gimen: Monarqu¨ªa o Rep¨²blica, regionalismo o centralizaci¨®n, facultades del Rey en el mando del Ej¨¦rcito, etc.¡±.

Algo similar puede estar ocurriendo en el periodo actual. Quien m¨¢s lejos ha ido en esta tesis es el profesor Javier P¨¦rez Royo: a su juicio, las constituciones de 1876 y 1978 no se han reformado por un mismo vicio de origen, a saber, que la restauraci¨®n de la Monarqu¨ªa no se sometiera a refer¨¦ndum popular en ninguna de las dos ocasiones. M¨¢s all¨¢ del problema causado por la ausencia de un refer¨¦ndum originario, creo que, en ¨²ltima instancia, es el temor de que un proceso de reforma constitucional pudiera reabrir la cuesti¨®n de la forma de Estado, con consecuencias inciertas, lo que provoca el bloqueo del sistema. Las encuestas monogr¨¢ficas sobre la Monarqu¨ªa realizadas por 40dB. en 2020 y 2021 para la Plataforma de Medios Independientes revelan que la Monarqu¨ªa cuenta con un apoyo bajo en las generaciones m¨¢s j¨®venes, en la izquierda y en Pa¨ªs Vasco y Catalu?a. Los esc¨¢ndalos de corrupci¨®n que afectan a la familia real (primero I?aki Urdangarin y ahora, a una escala mucho mayor, Juan Carlos I) han supuesto un profundo desgaste de la instituci¨®n. Por eso, los pol¨ªticos conservadores temen, quiz¨¢ con buenas razones, que cualquier proyecto de reforma constitucional ponga sobre la mesa la cuesti¨®n de la forma de Estado y muestre una fuerte divisi¨®n ideol¨®gica y territorial sobre la Monarqu¨ªa.

El resultado de todo ello es la par¨¢lisis del sistema. La instituci¨®n de la Monarqu¨ªa act¨²a como tap¨®n del sistema. No es que el Rey obre para evitar la reforma (de hecho, no podr¨ªa hacerlo), sino que se bloquea cualquier iniciativa con ¨¢nimo de salvaguardar el sistema actual. El supuesto detr¨¢s de esta actitud obstruccionista es que el pa¨ªs solo puede mantenerse unido bajo una monarqu¨ªa; una rep¨²blica solo podr¨ªa traer desorden e inestabilidad.

Utilizar la Constituci¨®n como trinchera para defender el statu quo es un error. Puede funcionar en el corto plazo, pero no en el medio o en el largo. No est¨¢ de m¨¢s recordar que la resistencia a actualizar las reglas de juego constitucionales de la primera restauraci¨®n precipit¨® el colapso del sistema en 1923, con el golpe del general Miguel Primo de Rivera. No quiero sugerir en absoluto que pueda pasar algo similar si no se pone al d¨ªa la Constituci¨®n de 1978. Pero, indudablemente, el atrincheramiento constitucional acabar¨¢ teniendo un coste elevado para nuestro sistema pol¨ªtico. Las constituciones son instrumentos para organizar la vida pol¨ªtica, no para detenerla o paralizarla. Es un error imperdonable renunciar a arreglar algunos de los principales problemas institucionales del pa¨ªs por blindar la Monarqu¨ªa.