El peligro del unicameralismo en Chile

El jueves 27 de enero se aprob¨® en la Comisi¨®n de Sistema Pol¨ªtico de la Convenci¨®n Constitucional, en ajustada votaci¨®n, la f¨®rmula de un ¡°Congreso Plurinacional como ¨®rgano deliberativo, paritario y plurinacional que representa a los pueblos reunidos y naciones reconocidas por esta Constituci¨®n y las leyes. El Congreso es de car¨¢cter unicameral y ejerce la potestad legislativa y las otras facultades encomendadas por la Constituci¨®n y las leyes¡±. Si bien esta aprobaci¨®n es preliminar, y todav¨ªa falta que lo haga el Pleno de la Convenci¨®n, genera preocupaci¨®n el impacto de este cambio sobre la descentralizaci¨®n del poder. A continuaci¨®n presentamos una serie de argumentos que, haci¨¦ndose cargo de la necesidad de cambio real y no cosm¨¦tico de las instituciones vigentes en Chile, proponen una innovaci¨®n que mejorar¨ªa la estructura del Legislativo y que no implicar¨ªa eliminar, sino m¨¢s bien reformar completamente, la segunda C¨¢mara.

Existe un acuerdo amplio acerca de que la Nueva Constitucio?n debe descentralizar el poder hacia las regiones y los ejecutivos locales. Sin embargo, muchas veces se ignora que el poder de los gobiernos subnacionales no se mide solo por cua?ntos poderes de autogobierno tengan. Otra dimensio?n relevante a la hora de aprehender el poder regional es la de poder compartido (Hooghe ¡®et al¡¯, 2016), esto es, de cua?nto y co?mo puedan incidir los poderes regionales en las decisiones a escala nacional.

Por poder compartido se entiende la capacidad de las regiones de (i) colegislar a nivel nacional, (ii) determinar la distribucio?n de la recaudacio?n de los impuestos nacionales en el territorio, (iii) ser consultados al momento de tomar deuda nacional, (iv) aprobar reformas constitucionales, y (v) la existencia de instancias de reunio?n de los ejecutivos locales y el nacional para determinar poli?tica pu?blica.

Resulta evidente que los primeros cuatro indicadores NO se logran con el unicameralismo. Por la distribuci¨®n poblacional de Chile, fuertemente concentrada en algunas regiones, es imposible que en una misma c¨¢mara de representantes de las regiones tenga el poder para resguardar ¨¢reas de pol¨ªticas p¨²blicas que ata?en a los territorios. Para que as¨ª fuera, la poblaci¨®n mayormente concentrada en la Regi¨®n Metropolitana debiera estar severamente infrarrepresentada. Aunque se utilice un sistema electoral mixto, es matem¨¢ticamente imposible asegurar el poder de veto y de decisi¨®n a las regiones respetando el ideal democr¨¢tico de una persona, un voto. Una mayor¨ªa compuesta por la mitad m¨¢s uno de los representantes podr¨ªa tomar decisiones sin consideraci¨®n alguna de las regiones menos pobladas, porque aun si las regiones consiguieran que la mitad de esa ¨²nica C¨¢mara estuviera compuesta por representantes de las regiones con un criterio de igualdad de representaci¨®n, esta mitad podr¨ªa ser efectivamente ignorada.

Este no es el ¨²nico peligro del unicameralismo. Estamos ante una crisis de representaci¨®n profunda, ya no hay instituciones que integren de manera vertical el territorio de lo local a lo nacional, como antes lo hac¨ªan los partidos pol¨ªticos. Un nuevo Estado con regiones poderosas, con mucho autogobierno pero nada de poder compartido, corre dos grandes riesgos con una ¨²nica C¨¢mara legislativa: (1) el autogobierno consagrado en la Constituci¨®n se vuelve m¨¢s precario, ya que con dos tercios de la ¨²nica C¨¢mara se podr¨ªa reformar la Constituci¨®n y re-centralizar el poder; (2) ante la ausencia de instituciones que conecten lo nacional con lo regional, partidos pol¨ªticos o una segunda C¨¢mara territorial, se produce un desacoplamiento entre la pol¨ªtica de las regiones y la nacional, ocasionando competencia en vez de cooperaci¨®n, adem¨¢s de problemas de gobierno y de representaci¨®n.

La estructura legislativa que garantiza el poder compartido a las regiones y protege la descentralizaci¨®n consagrada constitucionalmente es un bicameralismo nacional diferente al actual. El vigente es congruente, porque la representaci¨®n en las circunscripciones regionales var¨ªa por poblaci¨®n y es sim¨¦trico porque el Senado tiene los mismos poderes que la C¨¢mara de Diputadas y Diputados, pudiendo bloquear todo tipo de legislaci¨®n. Proponemos, por tanto, un bicameralismo en el que cada regi¨®n est¨¦ representada por la misma cantidad de bancas en la segunda Ca?mara, ma?s alla? de su poblacio?n: una Ca?mara Territorial.

A esto se le llama bicameralismo incongruente, porque las distintas instituciones encarnan principios de representaci¨®n diferentes: la C¨¢mara de Diputadas y Diputados representa al pueblo en forma m¨¢s o menos proporcional a la densidad de poblaci¨®n de cada distrito, y la C¨¢mara Territorial representa a las regiones en pie de igualdad, d¨¢ndole a ¨¦stas voz y voto en las decisiones del Gobierno nacional sobre asuntos de inter¨¦s regional.

As¨ª, se puede pensar en una segunda C¨¢mara con paridad de g¨¦nero y conformada por tres escan?os por regio?n, para fomentar la representacio?n de la minori?a. Ser¨ªa conveniente que el sistema de elecci¨®n de representantes contemple, adem¨¢s, acciones afirmativas para grupos de especial protecci¨®n, como las diversidades sexo-gen¨¦ricas y las personas con discapacidad, as¨ª como que algunos de estos esca?os fueran reservados, en las regiones de mayor poblaci¨®n ind¨ªgena, para dar a los pueblos originarios una doble representaci¨®n en el Parlamento: como poblaci¨®n en la C¨¢mara Baja y como territorio en la segunda.

Para evitar los problemas relacionados con la demora y duplicaci¨®n que impone el Senado actual a la tramitaci¨®n de leyes, este nuevo bicameralismo puede ser asime?trico. Esto implicar¨ªa que la Ca?mara de Diputadas y Diputados tenga ma?s prerrogativas que la Ca?mara Territorial, y esta ¨²ltima solo se equipare a la anterior para los asuntos con relevancia para las regiones (a estipular constitucionalmente). En los dema?s a?mbitos, la Ca?mara Baja podri?a urgir a la segunda, evitando demoras, o insistir por mayori?a absoluta, evitando asi? el tercer tra?mite. Este bicameralismo incongruente (porque las ca?maras representari?an distintos principios: el poblacional y el territorial), se volveri?a sime?trico solo en materias constitucionalmente estipuladas de impacto regional, con el fin de profundizar y proteger la descentralizaci¨®n.

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