PP, Vox, Bildu y la legislaci¨®n

Bildu ha vuelto a entrar en la precampa?a electoral. Habr¨¢ quien se rasgue las vestiduras por las declaraciones del delegado del Gobierno en Madrid y quien las aplauda. Quiz¨¢s unos y otros desconozcan un dato importante: en la votaci¨®n de las leyes, no es infrecuente que Vox, PP, ERC y Bildu voten lo mismo y, curiosamente, a favor de iniciativas legislativas promovidas por el Gobierno de coalici¨®n (PSOE-Unidas Podemos). Este es uno de los corolarios del estudio de la actividad legislativa de la XIV Legislatura que no podemos obviar.

Como acad¨¦micos creemos que, adem¨¢s de encuestas y programas electorales, la ciudadan¨ªa necesita evidencias para evaluar lo que han hecho sus representantes, pues las elecciones sirven como mecanismo de rendici¨®n de cuentas en las democracias y, no olvidemos, alrededor del 50% de los parlamentarios suele repetir de una legislatura a otra. El an¨¢lisis de las votaciones que se realizan en el Congreso de los Diputados indica que la legislatura que ha terminado se caracteriza por una baja productividad legislativa, apoyos bajos a las leyes aprobadas y una dificultad para alcanzar acuerdos en comparaci¨®n con otras legislaturas. Aun as¨ª, el Gobierno se ha apuntado 22 tantos al conseguir que otras tantas de sus iniciativas legislativas sean aprobadas sin oposici¨®n. Veamos estas caracter¨ªsticas.

Escasa producci¨®n legislativa. Por t¨¦rmino medio, se aprueban por votaci¨®n favorable en el Congreso 156 leyes por legislatura, siendo la m¨¢s productiva la primera tras aprobar la Constituci¨®n (269 leyes aprobadas). En esta legislatura, sus se?or¨ªas han aprobado 118 leyes, lo que la convierte en la menos productiva de la democracia con la excepci¨®n de la corta y convulsa XII Legislatura (2016-2019), que comenz¨® con el Gobierno del PP y termin¨® con el PSOE en el Gobierno tras una moci¨®n de censura (32 leyes).

Importancia relativa del Legislativo. La t¨®nica en el parlamentarismo es que el Ejecutivo domina en la iniciativa legislativa. Por ejemplo, por t¨¦rmino medio, el 85% de las leyes aprobadas en cada legislatura las inicia el Ejecutivo. La legislatura constitucional (95%) y la X (93%) tienen el r¨¦cord. En la legislatura reci¨¦n concluida, el Legislativo toma la iniciativa en el 22% de los casos, convirti¨¦ndola en la segunda (tras la legislatura anterior) en la que los grupos parlamentarios han iniciado m¨¢s frecuentemente el procedimiento legislativo.

Menor apoyo medio a las leyes aprobadas. Los grupos parlamentarios suelen hacer un esfuerzo por conseguir el concurso de otros grupos para aprobar leyes. Por ejemplo, desde 1977, una ley es aprobada por t¨¦rmino medio con el 90% de votos afirmativos o abstenciones o, lo que es lo mismo, con el rechazo del 10% de los votos. Se trata de un apoyo alto que contrasta con el nivel de decibelios observado en el Congreso. Sin embargo, en esta legislatura el apoyo medio obtenido por las leyes (81%) es el segundo m¨¢s bajo de la democracia, casi igualada con la legislatura X con mayor¨ªa absoluta del PP (80%).

El grado en que la oposici¨®n se incorpora a la aprobaci¨®n de las leyes es bajo. En esta legislatura, el ¨ªndice de inclusividad es de 0,68, solo por encima del de la X. T¨¦ngase en cuenta que desde 1977 la inclusividad media es de 0,81 en una escala de 0 a 1 donde 0 implica que solo votan a favor o se abstienen quienes apoyan al Gobierno y 1 que los rivales no se oponen en la votaci¨®n. En este sentido, destaca el hecho de que un cuarto de las leyes (26%) ha sido aprobado sin ning¨²n voto negativo, que se convierte en un tercio (32%) si se incluyen los casos en los que solo uno o dos representantes han votado en contra.

A diferencia de lo que podr¨ªa pensarse, de las leyes originadas en el Ejecutivo (92), un cuarto (24%) se aprueba sin oposici¨®n ninguna, proporci¨®n que sube al tercio (32%) si se consideran tambi¨¦n las aprobadas con la oposici¨®n de solo uno o dos representantes. Por ejemplo, la del ingreso m¨ªnimo vital, contra el dopaje, relativas a los efectos de la covid-19, reforma de dos Estatutos y eliminaci¨®n de aforamiento en Cantabria y Baleares, declaraci¨®n de un parque natural, limitaci¨®n de gases de efecto invernadero y algunas leyes de g¨¦nero. Estas, y otras leyes que regulan aspectos que afectan a la vida de la ciudadan¨ªa, muy probablemente, no se derogar¨¢n en la pr¨®xima legislatura so pena de incurrir en importantes contradicciones.

Estos rasgos generales se explican por la composici¨®n de las C¨¢maras en esta ¨²ltima legislatura y, en particular, por la composici¨®n del llamado bloque de investidura. Un Parlamento m¨¢s fragmentado reduce la producci¨®n legislativa porque cada iniciativa legislativa obliga a negociar a m¨²ltiples bandas. Parte de ese complejo equilibrio tambi¨¦n implica que el Gobierno ha de compartir la iniciativa con sus socios en el Parlamento, ya que estos otros partidos aspiran igualmente a promover sus agendas legislativas a cambio de sus apoyos al Gobierno. Otra cuesti¨®n es el grado de apoyo medio a las leyes. En principio, si las mayor¨ªas son exiguas (y variables), la proporci¨®n de votos a favor ser¨¢ inferior que cuando las mayor¨ªas son amplias (y estables).

El bajo grado de inclusividad es, en gran parte, efecto de la polarizaci¨®n en bloques ideol¨®gicos. La polarizaci¨®n desincentiva la transversalidad y crea burbujas ideol¨®gicas que suelen dificultar las negociaciones. Se generan as¨ª escenarios en los que existe poco inter¨¦s en incorporar a los rivales, cuando no se les deslegitima despreciando su derecho a ser escuchados, ya est¨¦n en el Gobierno o en la oposici¨®n. Sin embargo, en una parte no despreciable de la actividad legislativa PP, Vox, Bildu y ERC, por poner solo unos ejemplos, han votado conjuntamente las iniciativas legislativas provenientes del Gobierno de coalici¨®n. Conocer esta evidencia puede ayudar a la ciudadan¨ªa a entender mejor c¨®mo funciona la pol¨ªtica y a los candidatos a bajar el nivel de decibelios, aunque en campa?a se antoja una misi¨®n imposible.