Europa ha cambiado, la inmigraci¨®n tambi¨¦n

Desde el inicio de la pol¨ªtica europea de migraci¨®n y asilo, en los albores del siglo, la colaboraci¨®n de los pa¨ªses de procedencia y tr¨¢nsito se ha considerado imprescindible para la gobernanza del sistema, para abordar la inmigraci¨®n irregular, luchar contra la trata de seres humanos, establecer v¨ªas de retorno voluntario y ejecutar los retornos forzosos. En este esquema, el ofrecimiento de v¨ªas legales de acceso y la cooperaci¨®n para el desarrollo se concibieron como incentivos para facilitar los acuerdos.

Esta agenda sigue suscitando tan amplios consensos en cuanto a sus principios y prop¨®sitos, como dificultades ¡ªy divergencias¡ª en su concreci¨®n. La Uni¨®n Europea no es la misma que la de principios de siglo, y el escenario internacional ha vivido cambios extraordinariamente profundos. Estos han afectado a zonas que podemos considerar vitales. Los pa¨ªses vecinos del este y el sur, llamados a formar parte de un c¨ªrculo de paz y cooperaci¨®n, son hoy regiones inestables en las que conviven distintos conflictos b¨¦licos y dos guerras declaradas. Al sur del S¨¢hara, regiones enteras viven en condiciones de extrema fragilidad social y pol¨ªtica, y lo mismo sucede en otras regiones que forman tambi¨¦n parte de los distintos sistemas migratorios europeos.

Los patrones migratorios y de demanda de asilo hacia y en la Uni¨®n Europea han ido cambiando desde hace lustros. Cada vez m¨¢s, las llegadas agrupan a ciudadanos procedentes de pa¨ªses en guerra o afectados por formas insalvables de violencia, quienes requieren protecci¨®n internacional, personas que cumplen todos los criterios para obtener refugio, otras que buscan mejores lugares en los que trabajar y vivir, y otras que estar¨ªan dentro de los estrechos m¨¢rgenes que delimitan unas y otras categor¨ªas.

El reci¨¦n adoptado Pacto Europeo de Migraci¨®n y Asilo aborda esta cuesti¨®n desde el lado interior de las fronteras europeas, y con el foco puesto en ellas. Lo hace con un grado de extensi¨®n y detalle muy notables, cuya implementaci¨®n va a requerir de un proceso igual de exigente y complejo, que no ser¨¢ neutral y necesitar¨¢ de los mismos apoyos ¡ªy contrapesos¡ª que ha tenido el acuerdo. Como todas las agendas migratorias que le han precedido, el Pacto reitera la aspiraci¨®n, siempre problem¨¢tica, de desarrollar una acci¨®n exterior sin la cual parte de sus objetivos ser¨¢n inalcanzables.

A este ¨¢mbito, la dimensi¨®n exterior de las pol¨ªticas migratorias, se refieren las propuestas m¨¢s relevantes que 15 ministros del Interior de la Uni¨®n Europea han dirigido a la comisaria de Interior y Migraci¨®n, la misma semana en que se public¨® oficialmente el Pacto, y a tres semanas de las pr¨®ximas elecciones europeas, en una carta conjunta ¡°sobre nuevas soluciones para abordar la migraci¨®n irregular hacia Europa¡±. Esta iniciativa no ha sido bien recibida por quienes no han participado, entre ellos Espa?a. La propuesta que m¨¢s ha llamado la atenci¨®n se centra en promover acuerdos con terceros Estados que permitan el traslado a su territorio de los migrantes rescatados en alta mar, de quienes lleguen sin permiso de entrada a las fronteras en la Uni¨®n, de los solicitantes de asilo mientras se decide si pueden o no ser acogidos en el territorio europeo, y de los titulares de una orden de expulsi¨®n que esperar¨ªan all¨ª su retorno efectivo. La carta menciona, como antecedentes a tener en cuenta para el ulterior desarrollo de la acci¨®n exterior de la Uni¨®n, la Declaraci¨®n de la UE y Turqu¨ªa de marzo de 2016, hecha en plena crisis causada por la guerra en Siria; el Mecanismo de Tr¨¢nsito de Emergencia, que facilita la reubicaci¨®n voluntaria de refugiados desde Libia; y el actual Memor¨¢ndum de acuerdo de la UE con T¨²nez.

A?ade, como ejemplo para la Uni¨®n, el Protocolo firmado recientemente entre Italia y Albania, cuyo alcance es estrictamente bilateral. El acuerdo prev¨¦ la creaci¨®n de centros cerrados, con una capacidad para 3.000 personas, que tendr¨¢n la consideraci¨®n de espacio extraterritorial. Estar¨¢n bajo jurisdicci¨®n y gesti¨®n de las autoridades y la Administraci¨®n italianas; en ellos regir¨¢ la ley italiana y, obviamente, el derecho europeo, y ser¨¢n de aplicaci¨®n las decisiones de los jueces nacionales ¡ªincluida la tutela de la privaci¨®n de libertad¡ª y, cuando corresponda, del Tribunal de Justicia de Luxemburgo. Albania ¡ªun pa¨ªs candidato al ingreso a la Uni¨®n Europea¡ª, no autorizar¨¢ la salida de los internos y vigilar¨¢ la parte exterior del per¨ªmetro en que se ubicar¨¢n estos centros. El Protocolo no tiene fecha para su entrada en vigor.

El an¨¢lisis de estas y anteriores iniciativas europeas, y de sus resultados hasta el d¨ªa de hoy, nos permiten identificar una serie de escollos que limitan su desarrollo y alcance. El principal ha sido siempre su compatibilidad con el derecho europeo e internacional, tutelado por los tribunales nacionales y, en su caso, de la Uni¨®n. La privaci¨®n de libertad y decisiones como la expulsi¨®n, que en determinados casos podr¨ªan conllevar un grado de injusticia intolerable, se someten a tutela judicial para cada individuo, de acuerdo con la Carta de Derechos Fundamentales, contenida en el Tratado de la UE. La carta invita a la Comisi¨®n a preparar los cambios necesarios en la legislaci¨®n europea para que esta acomode las soluciones propuestas.

Por el lado operativo, aun cuando se logran acuerdos con pa¨ªses terceros, su coste y su aplicaci¨®n dependen en ¨²ltima instancia de estos, de sus intereses y sus prioridades en cada momento. La migraci¨®n permea tambi¨¦n las arenas pol¨ªticas de estos pa¨ªses, en sentido reactivo a algunas propuestas europeas. T¨²nez, por ejemplo, ratific¨® su negativa a ser un pa¨ªs de asentamiento de migrantes en situaci¨®n irregular, adem¨¢s de especificar que va a controlar solo sus propias fronteras; en la complicada contienda electoral de Senegal, la pol¨ªtica nacional de migraci¨®n y su relaci¨®n con Europa fue un eje de campa?a. En N¨ªger, la nueva junta militar en el poder acaba de anular una ley promulgada en 2015 ¡ªtras uno de los hitos del di¨¢logo migratorio en la Uni¨®n y ?frica, la cumbre de La Valeta¡ª que tipificaba el delito de tr¨¢fico de migrantes y bloqueaba la ruta hacia Libia.

Los gobiernos se enfrentan a la necesidad de gestionar la migraci¨®n. El Pacto europeo pretende reforzar parte de esta gobernanza y la confianza entre los gobiernos, siempre fr¨¢gil en esta materia. En un espacio de libertad de circulaci¨®n, la experiencia demuestra que el mero anuncio de acciones m¨¢s hostiles hacia determinados migrantes por parte de uno de los socios tiene el efecto de cambiar patrones de conducta e impactar en otros Estados miembros. La gobernanza de la migraci¨®n europea requiere explorar soluciones comunes, compatibles con el derecho, guiadas por el conocimiento de la migraci¨®n internacional y sus din¨¢micas; y por propuestas que puedan atraer el inter¨¦s de los migrantes, de los pa¨ªses de los que estos provienen y de aquellos por los que se van desplazando a lo largo de las distintas rutas. Van en este sentido algunas propuestas, como las Oficinas Seguras de Movilidad, al otro lado del Atl¨¢ntico, que abordan la gesti¨®n de flujos mixtos, evitando la situaci¨®n de todo o nada a la que aboca la solicitud de asilo como mejor opci¨®n disponible, y abre v¨ªas seguras que enlazan con las necesidades del mercado de trabajo.

La diplomacia europea se dirige hoy a reforzar las capacidades geopol¨ªticas del bloque, tras haber alcanzado un mayor consenso para la pol¨ªtica exterior y de seguridad com¨²n; la cooperaci¨®n internacional y para el desarrollo, alineada con los objetivos de pol¨ªtica exterior, se orienta a la creaci¨®n de asociaciones estrat¨¦gicas que tengan impacto. La capacidad de generar alianzas es la mayor fuerza que la Uni¨®n puede desplegar ante sus futuros socios. Las instituciones europeas que surjan de las pr¨®ximas elecciones deber¨¢n guiar la implementaci¨®n del Pacto y reevaluar la relaci¨®n con los terceros pa¨ªses, pensando en estrategias de mayor alcance, que comprendan la migraci¨®n internacional, permitan incorporarla al carril central de la acci¨®n exterior europea ya sus ambiciones geopol¨ªticas, y considerarla parte integrante de sus estrategias de desarrollo.