Un respeto a la ¨²ltima palabra de los pueblos ind¨ªgenas

Treinta a?os despu¨¦s de su consagraci¨®n en el Convenio 169 de la Organizaci¨®n Internacional del Trabajo (OIT), el derecho a consulta previa de los pueblos ind¨ªgenas ha ido perdiendo eficacia frente a las amenazas de las industrias extractivas sobre sus territorios. Salvador Millaleo, abogado mapuche consejero del INDH, la instituci¨®n m¨¢s importante de derechos humanos de Chile, se?ala que ¡°existe un desfase entre esa consagraci¨®n y la pr¨¢ctica: los poderes que formulan medidas que van a impactar en los pueblos ind¨ªgenas han hecho todo lo posible ¡ªy esto se puede aplicar a toda Am¨¦rica Latina¡ª por reducir el impacto de la consulta. El Estado la reduce a su expresi¨®n m¨ªnima, ya que la convierte en un listado de control, un procedimiento burocr¨¢tico tanto para aprobar proyectos de inversi¨®n como para sacar sus propios proyectos de ley. Uno puede ver una cierta oposici¨®n por la puerta trasera al derecho internacional, es decir, hay sectores de un pa¨ªs que no quieren mayores derechos ind¨ªgenas; sin embargo, el pa¨ªs est¨¢ vinculado con tratados internacionales que tiene que cumplir¡±.

En los ¨²ltimos 20 a?os, varias constituciones latinoamericanas, al amparo de la Declaraci¨®n de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Ind¨ªgenas, han ido han desarrollado derechos que son mucho m¨¢s fuertes y que no excluyen la consulta sino que la complementan, que son los derechos de autodeterminaci¨®n y autonom¨ªa. Las constituciones de Bolivia, Ecuador, Per¨², Nicaragua y M¨¦xico, est¨¢ ¨²ltima a partir de la reforma del a?o 2001, producto de un nuevo acuerdo de San Andr¨¦s entre los zapatistas y el Gobierno de M¨¦xico, as¨ª como la constituci¨®n colombiana ¡ªen la que figuran los reg¨ªmenes auton¨®micos de los territorios especiales¡ª reconocen en grados diversos el derecho a la autonom¨ªa de los pueblos ind¨ªgenas en sus territorios.

El Grupo de Trabajo Internacional para Asuntos Ind¨ªgenas (IWGIA) apoya desde 2015 diferentes procesos de construcci¨®n de autonom¨ªas ind¨ªgenas en Am¨¦rica Latina. ¡°Nuestro trabajo es apoyar la consolidaci¨®n de las autonom¨ªas, promover el intercambio de experiencias entre gobiernos ind¨ªgenas y posibilitar el di¨¢logo con organismos internacionales de derechos humanos¡±, se?ala Alejandro Parellada, asesor para Am¨¦rica Latina en IWGIA. ¡°Y una de las facultades de las autonom¨ªas es que, con ellas, los ind¨ªgenas pueden desarrollar mecanismos que regulen sus derechos en el ¨¢mbito interno as¨ª como su relaci¨®n con el Estado y otros actores. Son los protocolos aut¨®nomos de consulta¡±.

Su denominaci¨®n, contenido y alcance var¨ªa seg¨²n los pueblos. Surgen a ra¨ªz de un conflicto con el Estado y actores privados que amenazan sus territorios o formas de vida y, en algunos casos, son reconocidos por los Estados como una gu¨ªa aplicable a los procesos de consulta. En Brasil, por ejemplo, la justicia oblig¨® al Estado a utilizar el protocolo del pueblo juruna para realizar una consulta sobre la exploraci¨®n de oro por parte de la empresa canadiense Belo Sun. En Chile, el protocolo del pueblo yagh¨¢n se origina a partir del creciente impacto del turismo cient¨ªfico en su territorio.

Sin embargo, persiste una resistencia de los Estados a reconocer dichos protocolos y garantizar que coexistan con la normativa legal. ¡°El nivel de conflictividad entre el protocolo y el derecho nacional depende en primer lugar del reconocimiento de los derechos de los pueblos ind¨ªgenas. En el caso de Chile, donde no existe un reconocimiento constitucional de los pueblos ind¨ªgenas, los protocolos, si quieren tener eficacia, van a generar un conflicto normativo¡±, se?ala Millaleo, actualmente inmerso en la cuesti¨®n de la representatividad ind¨ªgena en el proceso constituyente de su pa¨ªs. ¡°En segundo lugar, si los protocolos inciden en cuestiones de sectores productivos muy importantes, donde las empresas en juego tienen mucho poder sobre el aparato estatal, es probable que se resistan a sujetarse a los protocolos y acudan al Estado¡±.

¡°De la misma manera en que, ante la inacci¨®n de los Estados, varios pueblos han establecido protocolos para la prevenci¨®n de la covid-19 controlando el tr¨¢nsito de personas en sus territorios, se pueden aplicar otros procedimientos aut¨®nomos de consulta previa ante proyectos de inversiones que les afecten¡±, afirma Parellada.

Seg¨²n Salvador Millaleo, la eficacia del protocolo frente al extractivismo es indirecta. ¡°Como las empresas est¨¢n interesadas en generar procesos donde no haya conflictos que tienen un elevado coste social y jur¨ªdico, muchas de ellas prefieren entenderse con las comunidades cumpliendo estos protocolos porque ello les garantiza evitar esos conflictos m¨¢s que la acci¨®n del Estado¡±.

¡°La tendencia en un futuro ¨Dagrega Millaleo¨D va a ser que los Estados vayan reconociendo estos protocolos. No tanto porque est¨¦n convencidos de su justicia, sino porque cuando hay una fuerza social importante detr¨¢s de ellos se pueden transformar en m¨¦todos eficaces de resoluci¨®n alternativa de conflictos. Si el Estado apoya a la empresa, perjudica a los pueblos ind¨ªgenas y va a perder en legitimidad. Para evitar conflictos, el Estado va a preferir dar un mayor reconocimiento a los pueblos ind¨ªgenas, en la medida en que estos tengan la voluntad de sacar adelante estos procesos¡±.

Naci¨®n wampis

En Per¨², en la regi¨®n Amazonas, solo se puede acceder al territorio de los wampis navegando por sus dos r¨ªos principales, el Santiago y el Morona. La miner¨ªa ilegal, la actividad petrolera en los lotes 116 y 64, los mega proyectos de hidroel¨¦ctricas en Manseriche, el quinto eje vial de la firma de la paz entre Per¨² y Ecuador y el oleoducto con permanentes derrames de crudo en Santiago de Morona son las principales amenazas a su territorio. Sin embargo, este pueblo nunca ha sido part¨ªcipe de procesos de consulta bajo la Ley N.? 29785 y su reglamento. La experiencia m¨¢s cercana es su demanda contra el lote petrolero 116, que los asesores legales calificaron como ¡°omisi¨®n de consulta¡±.

En 2015, m¨¢s de cien comunidades se reunieron en la comunidad nativa Soledad para anunciar la formaci¨®n del Gobierno territorial aut¨®nomo de la naci¨®n wampis.

¡°En el Per¨², la?naci¨®n wampis?es un ejemplo de experiencia de elaboraci¨®n de formatos de consulta desde la aplicaci¨®n del principio de autodeterminaci¨®n¡±, explica Frederica Barclay, antrop¨®loga e integrante del Centro de Pol¨ªticas P¨²blicas y Derechos Humanos - Per¨² Equidad.?¡°Esto se expresa en su Estatuto del Gobierno Territorial Aut¨®nomo de la Naci¨®n Wampis (GTANW), el cual deja en claro que, al proclamarse naci¨®n, exige que se la trate como un sujeto pol¨ªtico con derechos. Adem¨¢s, define claramente su territorio como indivisible, lo cual anticipa y delimita las condiciones para que una consulta pueda ser v¨¢lida¡±.

Seg¨²n el?Secretario T¨¦cnico del GTANW, Shapiom Noningo, ¡°la propuesta de la naci¨®n wampis es para ense?arle al Estado a que piense de distinta manera¡±. Por ello, no sorprende que este grupo ¨¦tnico plantee excluir del proceso de consulta y del uso de su protocolo a todo proyecto o plan que implique una afectaci¨®n significativa del territorio. ¡°Para nosotros no va la consulta previa si toca la naturaleza; porque si lo hace, afecta ineludiblemente a los derechos humanos y colectivos, es decir, a la propia vida humana¡±, afirma Noningo. En suma, la naci¨®n wampis entiende que nada que pueda afectar a la integridad y vida de su territorio puede ser sometido a consulta.

Territorio arhuaco

Seg¨²n estableci¨® la Corte Constitucional de Colombia en 2009, el pueblo arhuaco, uno de los cuatro pueblos ind¨ªgenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, al noroeste de Colombia, fue durante el conflicto armado v¨ªctima de ¡°homicidios, masacres y violaciones de derechos humanos cometidos por actores armados ilegales y por la fuerza p¨²blica¡±. En la actualidad, se enfrenta a la amenaza derivada de la presencia del narcotr¨¢fico, de misioneros evangelizadores y de empresas mineras.

¡°La miner¨ªa era uno de los objetivos claros del conflicto armado¡± afirma Leonor Zalabata, l¨ªder de pueblo arhuaco. ¡°Hubo una militarizaci¨®n de nuestros territorios en la Sierra Nevada durante el conflicto armado y vinieron batallones de ingenieros militares. Ahora entendemos por qu¨¦ est¨¢n autorizados numerosos t¨ªtulos mineros, licencias ambientales y hay seis bloques de hidrocarburos en ejecuci¨®n¡±.

Ante la falta de respuesta del Estado y ante la inutilidad de su participaci¨®n en cientos de escenarios institucionales y procesos de consulta previa que no han garantizado su autonom¨ªa, ni la protecci¨®n de sus territorios, en 2017 se crea el protocolo del pueblo Arhuaco.

Est¨¢ basado en lo que ellos consideran la ¡°Ley de Origen¡±, Seyn Zare que establece ¡°un ordenamiento preexistente a toda norma creada por el hombre¡±. De esta manera, se definen de antemano aquellos asuntos que, conforme a la Ley de Origen, no podr¨¢n obtener consentimiento y, por tanto, no tienen por qu¨¦ ser consultados. ¡°Es una posici¨®n arraigada en sus usos y costumbres, pero que tambi¨¦n se enmarca perfectamente en el derecho internacional¡± afirma Alejandro Parellada, de IWGIA.

Aunque a¨²n queda mucho camino por recorrer, ejemplos como estos brindan ejemplo para los Estados y, esperanza para otros pueblos de la regi¨®n cuyo nivel de autogobierno deja mucho que desear. En palabras de Frederica Barclay: ¡°Est¨¢ por verse en qu¨¦ medida el Estado es capaz de transformar un pedido de renovaci¨®n de la relaci¨®n entre pueblos ind¨ªgenas y gobierno, en una oportunidad para concretar el pluralismo y la justicia¡±.

Roc¨ªo Westendorp es consultora en IWGIA (Grupo de Trabajo Internacional para Asuntos Ind¨ªgenas).

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