Frontex: el controlador descontrolado

De todas las criaturas institucionales que han ido saliendo del laboratorio de las pol¨ªticas migratorias de la Uni¨®n Europea (UE), la que mejor define la deriva del proceso es Frontex. La Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, por su denominaci¨®n formal, empez¨® a operar en 2005 con apenas 50 empleados, seis millones de euros y un mandato limitado a intervenciones t¨¦cnicas y an¨¢lisis de riesgos. Unos 15 a?os despu¨¦s, ha multiplicado por 77 su presupuesto y por 24 su n¨²mero de empleados, en una tendencia presupuestaria y pol¨ªtica expansiva que continuar¨¢ en los pr¨®ximos a?os con el reclutamiento, despliegue y equipamiento (armas incluidas) de 10.000 guardias fronterizos.

El discurso de Frontex, su vinculaci¨®n estrecha con la industria del control migratorio y un mandato que antepone la impermeabilidad fronteriza a cualquier otra consideraci¨®n han convertido a esta agencia en el s¨ªmbolo de la nueva pol¨ªtica migratoria europea. Pero este parece haber adquirido vida propia, actuando sin transparencia ni control efectivo, asumiendo funciones ejecutivas de los Estados miembros y convirtiendo la supuesta amenaza migratoria en una fabulosa fuente de negocio. Una deriva que alimenta las pulsiones m¨¢s reaccionarias de la UE y puede arruinar a una instituci¨®n necesaria para una gesti¨®n ordenada y responsable de las fronteras.

Frontex destaca en la expansiva ¨¢rea de Justicia e Interior de la Uni¨®n, que incluye otras agencias como Europol, Eurojust, FRA, EASO ¨Cfutura Agencia Europea de Asilo¨C y eu-Lisa. La reforma del reglamento de esta agencia en 2019 ampli¨® su mandato y reforz¨® su autonom¨ªa operativa respecto de los Estados miembros. En lo que Catherine Woollard, directora del Consejo Europeo sobre Refugiados y Exiliados, ha descrito como ¡°el riesgo de [¡­] una especie de pol¨ªtica exterior paralela¡±, hoy Frontex vuela libre: contrata y despliega su propio personal; lidera la maquinaria europea de retornos; o formaliza su presencia en pa¨ªses terceros a trav¨¦s de funcionarios de enlace y programas de apoyo t¨¦cnico y operativo. Hasta extremos inquietantes: en enero de este a?o, la agencia se autoaprob¨® la autorizaci¨®n para portar y utilizar armas, una medida que intensifica la militarizaci¨®n de las intervenciones y que ha sido ampliamente cuestionada por sus implicaciones para la seguridad de los migrantes y la imagen que transmite la UE desde sus fronteras.

Lamentablemente, este crecimiento constante de recursos, capacidades y autonom¨ªa no ha estado acompa?ado de un refuerzo equivalente en los mecanismos de transparencia, responsabilidad y control externo. Los que hab¨ªa no funcionaron o fueron ignorados. La agencia se ampara en la excepci¨®n de seguridad para denegar el acceso a la informaci¨®n de investigadores, periodistas y ciudadanos. Cuando estos insisten, las consecuencias pueden ser costosas. Los miembros del Corporate European Observatory Luisa Izuzquiza y Arne Semsrott consiguieron sentar a Frontex por primera vez en el banquillo del Tribunal de Justicia de la Uni¨®n Europea por incumplimiento de su obligaci¨®n de transparencia. La sentencia desestim¨® su petici¨®n y conden¨® a los demandantes ¨Cpor indicaci¨®n del demandado¨C al pago de unas costas procesales desorbitadas.

A pesar de que Frontex tiene obligaciones estrictas en materia de derechos humanos y protecci¨®n internacional, las denuncias por negligencias o vulneraciones directas empiezan a acumularse

El borrador del nuevo Pacto de Migraci¨®n y Asilo de la UE (2020), as¨ª como la reciente Estrategia Europea sobre el Retorno Voluntario y la Reintegraci¨®n, premian a Frontex con mayores responsabilidades y capacidades. Se trata de una decisi¨®n ante la que algunos levantan una ceja. En un demoledor informe publicado en junio de este a?o, el Tribunal de Cuentas Europeo afirma que la actuaci¨®n de Frontex no ha sido suficientemente eficaz y duda de su capacidad para desempe?ar adecuadamente la nueva funci¨®n operativa que se le ha asignado. Mientras tanto, el Parlamento Europeo hab¨ªa bloqueado en marzo y abril de 2021 el cierre de las cuentas de la agencia para 2019, como medida de presi¨®n por su falta de transparencia.

Por graves que parezcan, las irregularidades en la gesti¨®n no son el flanco m¨¢s d¨¦bil de los nuevos gendarmes europeos. A pesar de que Frontex tiene obligaciones estrictas en materia de derechos humanos y protecci¨®n internacional, las denuncias por negligencias o vulneraciones directas empiezan a acumularse. Existe una progresiva inhibici¨®n de la agencia en operaciones de b¨²squeda y rescate, que son sustituidas por misiones de observaci¨®n a¨¦rea no tripuladas. Adem¨¢s de las denuncias por connivencia con las autoridades griegas en rechazos violentos en el Egeo, Frontex ha sido acusada de comunicar sistem¨¢ticamente a la guardia costera libia el emplazamiento de las embarcaciones de migrantes y refugiados localizadas en el Mediterr¨¢neo, violando el derecho internacional. La Oficina Europea Antifraude (OLAF) investiga por estos hechos al director ejecutivo de Frontex y su equipo de gesti¨®n.

Si a usted le parece que toda esta informaci¨®n es nueva, tal vez sea porque alguien se ha esforzado en ocultarla

La actual de la direcci¨®n de Frontex tambi¨¦n ha favorecido una relaci¨®n poco decorosa con la industria del control migratorio, cuyos lobbies han mercadeado con tecnolog¨ªa, servicios e ideas. Es una rentable rueda de h¨¢mster: el discurso del peligro exterior exige soluciones cada vez m¨¢s duras y eficaces, lo que justifica inversiones millonarias que deben ser apuntaladas a su vez con nuevas amenazas. La agencia gestiona costosos proyectos de innovaci¨®n, asesora a la Comisi¨®n Europea en sus estrategias de seguridad fronteriza y contribuye a la implementaci¨®n efectiva de macroprogramas de investigaci¨®n como Horizonte 2020. Sus estudios de vulnerabilidad identifican las necesidades operativas de la Uni¨®n y de los Estados miembros en materia de vigilancia, an¨¢lisis, biometr¨ªa, seguridad cibern¨¦tica y disponibilidad o intercambio de informaci¨®n. Cada uno de estos territorios es una oportunidad de negocio para la industria.

Si a usted le parece que toda esta informaci¨®n es nueva, tal vez sea porque alguien se ha esforzado en ocultarla. El 70% de las reuniones celebradas en 2018 y 2019 entre Frontex y representantes de la industria militar, de seguridad y biom¨¦trica carec¨ªan de registro, una pr¨¢ctica a la que consigui¨® poner fin el Parlamento Europeo.

Espa?a es a la vez causa y efecto de este cuestionable modelo. Para nuestro pa¨ªs ¨Cun punto neur¨¢lgico de control del per¨ªmetro exterior de la UE¨C, la agencia europea de fronteras ofrece un importante apoyo institucional y operativo, adem¨¢s de una fuente inestimable de recursos personales, materiales y financieros. Desde 2006, Frontex ha desplegado en territorio espa?ol tres operaciones conjuntas con la Polic¨ªa Nacional y la Guardia Civil: Hera, Indalo y Minerva. Como se?alaba en una reciente y jugosa entrevista el antiguo director ejecutivo de la agencia, Gil Arias, nuestro pa¨ªs marc¨® el camino del resto de la UE en su externalizaci¨®n del control migratorio.

Sin embargo, las relaciones han ido haci¨¦ndose m¨¢s tensas a medida que Frontex expand¨ªa sus capacidades, ambiciones y mandato. Espa?a no quiso en su d¨ªa alojar puntos cr¨ªticos (hotspots) en su territorio como hicieron Italia o Grecia en respuesta a la crisis de acogida de 2015 y se ha mostrado reticente a ceder el control de los operativos a la agencia europea. Pero estas suspicacias podr¨ªan diluirse si la situaci¨®n de Canarias se complica y si Espa?a necesita visibilizar el car¨¢cter europeo de Ceuta y Melilla.

Cada uno de estos asuntos deber¨ªa hacer saltar las alarmas de las democracias europeas. Pero el principal pecado de Frontex tal vez sea por omisi¨®n. Utilizada como un mecanismo eficaz de gesti¨®n de fronteras, sujeto al imperio de la ley, la transparencia y las obligaciones en materia de derechos humanos, esta agencia podr¨ªa ser un instrumento doblemente ¨²til: como mecanismo de integraci¨®n europeo y como facilitador de una pol¨ªtica migratoria ordenada, segura y ventajosa para todas las partes. Lamentablemente, la deriva del organismo y su empe?o en actuar de forma opaca y ajena al control democr¨¢tico le han convertido en una criatura muy diferente, sujeta solo a sus propias reglas. Y no hay nada m¨¢s peligroso que un controlador descontrolado.

[Este art¨ªculo ha sido elaborado sobre la base de la investigaci¨®n Frontex, el guardi¨¢n descontrolado de la Fundaci¨®n por Causa].

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