Recuperar el tiempo perdido para reformar la Cooperaci¨®n

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Son muchas las voces que, desde hace tiempo, reconocen los profundos desajustes que arrastra nuestro sistema de cooperaci¨®n para el desarrollo. Para todos es claro que el sistema no funciona debidamente, que no es acorde con las formas de promover el desarrollo propias de este siglo y que est¨¢ muy por detr¨¢s en sus niveles de eficacia de lo que ser¨ªa exigible a un pa¨ªs como Espa?a. El problema no es solo la menguada cuant¨ªa de los recursos que gestiona, sino tambi¨¦n el inadecuado dise?o institucional y regulatorio que le afecta y la limitada capacidad que tiene para fundamentar t¨¦cnicamente sus opciones. Esta percepci¨®n alcanza a buena parte de los partidos pol¨ªticos parlamentarios, que coinciden en la necesidad de someterlo a una profunda reforma.

Hasta aqu¨ª llega el consenso: el acuerdo no alcanza a los contenidos de la reforma, no tanto porque existan discrepancias insalvables en las propuestas, sino porque se carece de propuestas. Ninguno de los partidos de ¨¢mbito nacional, ni en la oposici¨®n ni en el Gobierno, han dedicado esfuerzo alguno en pensar en el modelo de cooperaci¨®n que deb¨ªa proponerse para Espa?a. Se proclama la necesidad de una reforma sin que con antelaci¨®n se haya elaborado una propuesta meditada de sus contenidos. Eso s¨ª, la ausencia de ideas se encubre con la gen¨¦rica reclamaci¨®n de una nueva ley de cooperaci¨®n que sustituya a la actualmente vigente. Como el personaje del Fausto de Goethe, los partidos saben que all¨¢ donde faltan los conceptos siempre cabe encajar una palabra que salve la situaci¨®n. La apelaci¨®n a ¡°nueva ley¡± cumple esa funci¨®n mistificadora de velar la ausencia de propuestas meditadas.

Uno piensa, en su inocencia, que lo razonable hubiese sido reflexionar primero sobre el modelo de cooperaci¨®n que se considera deseable para Espa?a, identificar las reformas necesarias para hacerlo realidad y traducir todo ello en un nuevo marco jur¨ªdico. Pero, en este caso, el proceso elegido ha sido el inverso: se promete una nueva ley sin que previamente se hayan definido los contenidos de la reforma a los que esta deba referirse: un ejemplo m¨¢s de lo que Carlos Sebasti¨¢n defini¨® en su d¨ªa como empobrecimiento de la producci¨®n normativa en Espa?a. El informe ¡ªmanifiestamente mejorable¡ª de la Subcomisi¨®n del Congreso de los Diputados sobre la reforma de la ley de cooperaci¨®n le da la raz¨®n. El informe abunda en la formulaci¨®n de prop¨®sitos aspiracionales para la pol¨ªtica de cooperaci¨®n, pero elude entrar en el contenido de las reformas institucionales y regulatorias que se requieren para hacer efectivas aquellas metas.

Los nuevos responsables que han asumido la direcci¨®n del sistema de cooperaci¨®n en el ecuador de esta legislatura son conscientes de la situaci¨®n y parece que pretenden recuperar el tiempo perdido

No todo es vac¨ªo. Mientras esto suced¨ªa, en el seno del Consejo de Cooperaci¨®n los representantes de la sociedad civil (ONG, Universidades, sindicatos, organizaciones empresariales y asociaciones de derechos humanos) pusieron en marcha una v¨ªa de trabajo m¨¢s silenciosa y productiva. Iniciaron una din¨¢mica de entrevistas con gestores y responsables del sistema de cooperaci¨®n y una secuencia de reuniones de trabajo para formular, de manera consensuada, un diagn¨®stico de las debilidades del sistema y un cuadro de reformas necesarias que pudieran inspirar al ejecutivo. Fruto de este trabajo es un documento sobre la reforma del sistema de cooperaci¨®n, otro sobre la reforma de la Agencia Espa?ola de Cooperaci¨®n Internacional para el Desarrollo (Aecid) y uno ¨²ltimo, hasta el momento, sobre la reforma del sistema de acci¨®n humanitaria, que est¨¢n pendientes de publicaci¨®n.

Huyendo de maximalismos, los informes proponen soluciones pragm¨¢ticas orientadas a modernizar las instituciones gestoras de la cooperaci¨®n espa?ola, fortalecer la coordinaci¨®n del sistema ¡ªhoy muy fragmentado¡ª y revisar un marco regulatorio y de contrataci¨®n de recursos humanos claramente disfuncional. Hay que subrayar que las propuestas fueron acordadas ¡ªy este es uno de sus principales valores¡ª entre actores que part¨ªan de visiones e intereses muy diversos.

Esta din¨¢mica propositiva del Consejo de Cooperaci¨®n fue por delante de la capacidad de respuesta de la propia Administraci¨®n, que hasta el momento ha sido incapaz de establecer un di¨¢logo constructivo sobre las reformas propuestas. Se han consumido casi dos a?os de la legislatura con los responsables sumidos en la indefinici¨®n, hasta que se produjo su anticipado relevo. Se fueron sin que lleg¨¢semos a saber con precisi¨®n qu¨¦ se propon¨ªan. Como sucede con algunos colegas en los Seminarios de la Universidad, nos quedaremos sin saber si su herm¨¦tico silencio es fruto de la profundidad de sus pensamientos o simplemente consecuencia de su carencia de ideas. Finalmente, unos por otros, a los anteriores gestores la reforma se les hizo bola.

Los nuevos responsables que han asumido la direcci¨®n del sistema de cooperaci¨®n en el ecuador de esta legislatura son conscientes de la situaci¨®n y parece que pretenden recuperar el tiempo perdido. Saben que, una vez abierta la iniciativa legislativa, no culminar la aprobaci¨®n de la ley se juzgar¨¢ como un manifiesto fracaso y que, bien planteado, ese proceso supone una ventana de oportunidad que no puede desaprovecharse. Pero a ellos tambi¨¦n les afecta la indefinici¨®n heredada acerca de los contenidos precisos de la reforma.

Si los nuevos responsables quieren dar se?ales claras de que estamos ante una nueva etapa, ser¨ªa necesario que, como m¨ªnimo, asumiesen una doble tarea. En primer lugar, deber¨ªan marcar una hoja de ruta clara, que secuencie los procesos de cambio y exprese un compromiso claro por parte de la Administraci¨®n acerca del ritmo y alcance de las reformas. En segundo lugar, ser¨ªa necesario que abriesen un di¨¢logo sustantivo con el Consejo de Cooperaci¨®n sobre las propuestas que los actores sociales elevaron al Gobierno para conocer cu¨¢les de ellas son asumibles y qu¨¦ razones avalan que otras no lo sean. Aunque mejorable como todo, es la ¨²nica propuesta p¨²blica argumentada, consensuada y con aceptable visi¨®n comprehensiva de que disponemos para iniciar el debate.

La tarea no va a ser sencilla, porque es limitado el tiempo disponible y porque se ha de hacer ahora, un poco a la carrera, aquello que no se hizo de forma anticipada. Deber¨¢ avanzarse en la tramitaci¨®n de la ley, al tiempo que se delimita y fundamenta la reforma, asumiendo que este segundo proceso puede requerir m¨¢s tiempo que el disponible para aprobar la norma. Por eso es importante que esta ¨²ltima no cierre en falso potenciales procesos de cambio futuro, sino, al contrario, los se?ale y facilite. Lo que requerir¨¢ que se eludan tres falsas v¨ªas de escape a las que se pueden sentir tentados los legisladores.

La primera alude a la tentaci¨®n de sustituir con proclamas normativas la ausencia de claridad en los cambios institucionales y regulatorios que se requieren. A esta tentaci¨®n sucumbi¨® el informe de la Subcomisi¨®n del Congreso, lleno de buenos prop¨®sitos, pero de muy pocas propuestas. Convengamos en que es bueno que la cooperaci¨®n espa?ola sea feminista, sostenible, sensible a la diversidad y respetuosa con los derechos LGTBI, pero para conseguir esos objetivos no se necesita una ley: basta con la voluntad pol¨ªtica firme de los gestores p¨²blicos. En cambio, la ley es necesaria para cambiar la naturaleza jur¨ªdica de la Aecid, reformar la estructura de gobernanza del sistema o dotar de un marco regulatorio y de gesti¨®n adecuado a la cooperaci¨®n financiera.

Una segunda falsa salida ser¨ªa reducir el alcance de los cambios para de este modo evitar tener que pronunciarse sobre reformas de mayor calado, m¨¢s exigentes en su planteamiento. Ser¨ªa esta una forma de dilapidar una ventana de oportunidad que dif¨ªcilmente se va a reproducir en los a?os subsiguientes. Espa?a necesita una reforma en profundidad de su cooperaci¨®n, no una mera colecci¨®n de ajustes o reformas cosm¨¦ticas. La cuesti¨®n en el fondo no es hacer que lo que hoy tenemos mejore, sino de preguntarse si lo que tenemos es lo que necesitamos para que Espa?a asuma el papel que le corresponde en el sistema internacional y en definir las reformas para conseguir aquello que necesitamos.

Espa?a necesita una reforma en profundidad de su cooperaci¨®n, no una mera colecci¨®n de ajustes o reformas cosm¨¦ticas

Por ¨²ltimo, y relacionado con esta ¨²ltima idea, es necesario que los responsables p¨²blicos, en di¨¢logo con el resto de partidos pol¨ªticos y con los actores del sistema, definan de manera aceptablemente dialogada el modelo de cooperaci¨®n al desarrollo que se quiere para Espa?a en el futuro. En un mundo en que han cambiado radicalmente las formas de concebir y practicar la acci¨®n de desarrollo, como revela la reforma promovida en la Uni¨®n Europea, ese debate ya deber¨ªa haberse producido. Ese enfoque estrat¨¦gico es necesario para orientar la ley. Con seguridad, no todos los pasos para alcanzar ese modelo estar¨¢n ultimados en el texto legislativo, pero este debe ser acorde con lo que demandan esas nuevas formas de hacer desarrollo a las que nos encaminamos.

Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada (UCM).

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