Evaluando la calidad de la cooperaci¨®n espa?ola

En sus tres d¨¦cadas y media de existencia, el sistema espa?ol de cooperaci¨®n para el desarrollo ha logrado acumular experiencia y capacidades t¨¦cnicas, consolidar instituciones y depurar procedimientos de gesti¨®n. Hoy se hace una cooperaci¨®n, sin duda, m¨¢s compleja y ambiciosa que anta?o. Pero ese proceso se ha desplegado en un entorno normativo e institucional crecientemente inadecuado y con una recurrente penuria de medios (t¨¦cnicos y financieros). De este ¨²ltimo rasgo solo se salva el breve per¨ªodo de la primera legislatura de Rodr¨ªguez Zapatero, donde la ayuda experiment¨® un importante ¡ªaunque desordenado¡ª crecimiento. Iniciada la crisis econ¨®mica al final de la d¨¦cada pasada, aquel proceso expansivo se revirti¨® y la cooperaci¨®n al desarrollo entr¨® en una senda de continuado declive, hasta situar las cifras de nuestra ayuda en niveles cercanos a la irrelevancia.

Los datos despejan cualquier posible duda. En 2018 Espa?a canaliz¨® cerca de 1.000 millones de d¨®lares en forma de ayuda bilateral: apenas el 5% de lo que invierte Alemania en similar concepto. Si a esa cifra se le retiran los gastos realizados en el seno de nuestras fronteras (gastos administrativos o atenci¨®n a refugiados, entre otros), queda un total de 600 millones para ser canalizados hacia los pa¨ªses que son objeto de nuestra atenci¨®n preferente. Dado que se han definido 21 pa¨ªses como prioritarios (pa¨ªses asociados), eso implica que a cada uno le corresponden apenas 30 millones de d¨®lares: una cifra inferior al presupuesto de un club de segunda divisi¨®n como, por ejemplo, el Rayo Vallecano.

En suma, hemos devenido en un actor menor en el concierto internacional. Y eso es grave en un momento en que el sistema global de desarrollo se est¨¢ recomponiendo y cuando, como anuncian las perspectivas presupuestarias de la Uni¨®n Europea (UE), la inversi¨®n en desarrollo sostenible se presenta como un promisorio campo de acci¨®n internacional (p¨²blica y privada). De no hacer nada, Espa?a puede quedar relegada en ese escenario de futuro: lo contrario de lo que se espera con iniciativas como Espa?a Global.

Este juicio, no siempre es asumido y no faltan responsables p¨²blicos que tratan de disimular esta realidad con proclamas auto-valorativas para consumo de cercanas feligres¨ªas. Se acepta lo menguado de las cifras, pero se acompa?a el comentario con un juicio complaciente acerca de lo singular y valioso de nuestra contribuci¨®n all¨ª donde operamos. No ser¨¦ yo quien niegue a la cooperaci¨®n espa?ola activos de los que carecen otros donantes. Lo son, por ejemplo, su densa red de oficinas en el exterior o su capacidad de di¨¢logo institucional conseguida en algunos pa¨ªses (principalmente, latinoamericanos). Pero, ?hacemos una cooperaci¨®n de calidad?

La respuesta no puede descansar en la valoraci¨®n subjetiva de nuestro propio proceder, sino en la aplicaci¨®n de est¨¢ndares objetivos que nos comparen con otros pa¨ªses de nuestro entorno. Existen numerosas clasificaciones de este tipo elaborados por centros de estudio internacionales, pero aqu¨ª nos detendremos en los cinco que est¨¢n mejor fundados. Vaya por delante la advertencia de que ninguno est¨¢ libre de objeci¨®n: tanto la metodolog¨ªa como los indicadores empleados son susceptibles de cr¨ªtica. Lo importante, en todo caso, no es el dato preciso e individualizado, sino la imagen de conjunto que ofrecen.

Empecemos por valorar el compromiso que Espa?a tiene con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que es el referente que enmarca los esfuerzos internacionales en materia de desarrollo. Desde 2015, la Sustainable Development Solutions Network (SDSN), una iniciativa de Naciones Unidas, y la Fundaci¨®n Bertelsmann vienen elaborando el SDG Index, para referir el avance de los pa¨ªses en ese campo. El an¨¢lisis integra indicadores diversos que aluden a cada uno de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible. Pues bien, en la ¨²ltima edici¨®n, referida a 2019, Espa?a ocupaba la posici¨®n 21 en la lista de pa¨ªses, levemente por encima de Portugal o Italia, aunque por detr¨¢s de buena parte de los pa¨ªses europeos de nuestro entorno. No es una posici¨®n que pueda despertar el entusiasmo, pero tampoco conduce a la desolaci¨®n.

No nos enga?emos, nuestros bajos par¨¢metros son consecuencia tambi¨¦n de la fragmentaci¨®n institucional del sistema y de la ausencia de un centro pol¨ªtico

La imagen es igualmente ambigua si se acude al ?ndice de Compromiso con el Desarrollo (Commitment Development Index) que elabora el Center for Global Development (CGD), un centro de pensamiento localizado en Washington. Para construir su indicador consideran el impacto de desarrollo que cabe derivar de las pol¨ªticas adoptadas por los pa¨ªses ¡°ricos¡±, en materia de ayuda internacional, finanzas, tecnolog¨ªa, medio ambiente, comercio, seguridad y migraciones. El ¨²ltimo dato est¨¢ referido a 2018 y sit¨²a a Espa?a en los espacios medios de la clasificaci¨®n: en concreto, en el puesto 16 de los 27 pa¨ªses estudiados (todos ellos miembros de la OCDE). De todas las pol¨ªticas contempladas, son las de la inversi¨®n y el medio ambiente donde Espa?a alcanza sus mejores calificaciones. En suma, si juzgamos nuestro compromiso con el desarrollo, la calificaci¨®n nos situar¨ªa en la frontera de un modesto aprobado.

Pero, apliquemos el foco a nuestro comportamiento como donante. Si se repara en el componente que ese mismo ¨ªndice tiene referido a la ayuda internacional, Espa?a se desplaza al puesto 26: es decir, al pen¨²ltimo de la relaci¨®n. El retroceso se produce no solo por lo menguado de los recursos que se canalizan como ayuda, sino tambi¨¦n ¨Cy muy especialmente- por los bajos registros que se obtienen en los indicadores que eval¨²an la calidad de nuestra cooperaci¨®n.

Este segundo componente est¨¢ relacionado con uno de los tres principales indicadores internacionales especializados en evaluar la calidad de la ayuda al desarrollo: el QuODA, que elabora igualmente el CGD. El ¨ªndice considera cuatro dimensiones: eficiencia, fortalecimiento institucional, reducci¨®n de costes y transparencia y aprendizaje promovidos por la ayuda internacional, y tiene la ventaja de referirse no solo al comportamiento agregado de los pa¨ªses, sino tambi¨¦n a las principales agencias de desarrollo bilaterales y a algunas multilaterales Pues bien, Espa?a ocupa la posici¨®n postrera en la relaci¨®n de calidad de la ayuda cuando se consideran las cuatro dimensiones de forma conjunta referidas a los donantes bilaterales.

De forma adicional, un conocido centro de pensamiento brit¨¢nico, el Overseas Development Institute (ODI), se ha sumado a la tarea de elaborar un ¨ªndice, el Principled Aid Index, para medir c¨®mo se comportan los donantes y hasta qu¨¦ punto alinean sus intereses estrat¨¦gicos con el prop¨®sito de contribuir a un mundo m¨¢s seguro, sostenible y pr¨®spero. Contemplan 12 indicadores, agrupados en torno a tres dimensiones: alineamiento con las necesidades de los pa¨ªses, disposici¨®n a las respuestas cooperativas y orientaci¨®n hacia prop¨®sitos p¨²blicos de desarrollo. Los datos de 2019 eval¨²an 29 pa¨ªses, ocupando Espa?a el puesto 21.

Cerremos esta relaci¨®n con el indicador construido por la organizaci¨®n internacional ONE.org, denominado Better Aid Scorecards, en el que se eval¨²a el desempe?o de los pa¨ªses tomando en cuenta siete indicadores, agrupados en tres dimensiones: el volumen de la ayuda, la focalizaci¨®n del esfuerzo y la eficacia del gasto. Pues bien, de los 20 pa¨ªses considerados Espa?a ocupa el puesto 19 en cantidad de ayuda, el 14 en focalizaci¨®n de la acci¨®n y el 16 en eficiencia del gasto. Definitivamente, en estos ¨¢mbitos relacionados con la calidad, suspendemos.

Reiter¨¦moslo una vez m¨¢s, ninguno de las listas se?aladas est¨¢ libre de objeci¨®n, pero la imagen de conjunto es inequ¨ªvoca: no solo Espa?a invierte menos de lo razonable en desarrollo, sino que tambi¨¦n tiene un amplio margen de mejora en la calidad de sus acciones. No se trata de dos dimensiones independientes: en parte, la calidad de la cooperaci¨®n depende de que se la dote de los recursos t¨¦cnicos y humanos que requiere. Pero, no nos enga?emos, nuestros bajos par¨¢metros son consecuencia tambi¨¦n de la fragmentaci¨®n institucional del sistema, de la ausencia de un centro pol¨ªtico y estrat¨¦gico s¨®lido y de la persistencia de un dise?o institucional y regulatorio que ahoga en r¨ªgidos procedimientos a las instituciones gestoras (como la Aecid). Poderosos argumentos, todos ellos, para entender como inaplazable la reforma profunda del sistema de cooperaci¨®n.

Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada en la Universidad Complutense de Madrid.

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