El alcance de la reforma de la Cooperaci¨®n

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En un art¨ªculo de 2018, planteaba desde estas mismas p¨¢ginas la necesidad urgente de afrontar una ¡°refundaci¨®n¡± del sistema espa?ol de Cooperaci¨®n para el Desarrollo. Eleg¨ªa el t¨¦rmino de refundaci¨®n para dejar claro el alcance de la reforma. No se trataba de realizar peque?os ajustes o cambios cosm¨¦ticos, sino de repensar la arquitectura institucional y las bases operativas de un sistema que se revelaba claramente disfuncional y poco adaptado a las formas actuales de promover el desarrollo. La propuesta pod¨ªa sonar entonces quim¨¦rica, formulada en un contexto pol¨ªtico turbulento y ante el horizonte m¨¢s o menos pr¨®ximo de unas elecciones de incierto resultado. En la actualidad, con un Gobierno consolidado que se declara reformista, esa demanda parece abrirse paso en la opini¨®n de un amplio espectro de actores pol¨ªticos y sociales.

El hecho de que un Grupo de Trabajo del Consejo de Cooperaci¨®n haya emitido un informe consensuado con una bater¨ªa de propuestas al respecto, que el Gobierno haya anunciado un nuevo proyecto de ley de Cooperaci¨®n en este a?o y que el Congreso de los Diputados haya creado una subcomisi¨®n para trabajar sobre ello son indicios claros de que el proceso est¨¢ en marcha. La tarea no ser¨¢ sencilla y menos en un ambiente pol¨ªtico tan enrarecido y bronco como el presente, pero se abre una clara ocasi¨®n para acometer un cambio de entidad, que sit¨²e a la cooperaci¨®n espa?ola a la altura de los tiempos.

Para subrayar la oportunidad del esfuerzo no est¨¢ de m¨¢s asomarse al exterior y contemplar c¨®mo otros donantes han emprendido procesos similares en tiempos recientes, respondiendo a lo que una experta de la Brookings Institution denomin¨® la ¡°revoluci¨®n silenciosa¡± en la acci¨®n de desarrollo. Se trata, en suma, de integrar nuevos instrumentos que permitan hacer de la Ayuda Internacional una palanca que implique a nuevos actores y recursos al servicio del desarrollo sostenible. Puede servir de referencia la propia Uni¨®n Europea, que ha dado un giro may¨²sculo a su pol¨ªtica de cooperaci¨®n, redise?ando para ello su marco institucional y operativo. En el horizonte est¨¢ el objetivo de superar la fragmentaci¨®n de instrumentos, de potenciar el papel catalizador de los recursos p¨²blicos, incluyendo el uso de garant¨ªas y otros instrumentos de atenuaci¨®n del riesgo, y de alinear los esfuerzos de agentes diversos (en lugar de pretender protagonizar en exclusiva acciones propias). Espa?a deber¨ªa acometer un proceso similar.

Enti¨¦ndase bien, no se trata de trasplantar modelo alguno. En este como en otros campos, existen m¨¢rgenes para definir los arreglos institucionales m¨¢s adecuados a cada caso. Como revela el variado panorama internacional, una misma pol¨ªtica puede desplegarse desde f¨®rmulas institucionales diversas, por lo que ser¨¢ bueno atender a las especificidades del caso espa?ol, incluida su propia experiencia y tradici¨®n administrativa. En el marco de esas holguras es razonable que surjan discrepancias y que no siempre se acierte con la soluci¨®n. Ahora bien, debi¨¦ramos ponernos de acuerdo en aquellos condicionantes que definen la ambici¨®n de la tarea. Yo aqu¨ª me referir¨¦ a tres aspectos relacionados con la finalidad, el per¨ªmetro y la entidad de la reforma.

Empecemos por la finalidad: de lo que se trata es de erigir un sistema que sea capaz de poner en tensi¨®n las capacidades propias para sumar activamente Espa?a a una pol¨ªtica global de desarrollo sostenible, acorde con los objetivos de la Agenda 2030. No es esta una agenda que est¨¦ escrita en piedra, ni agota el recuento de lo deseable, pero constituye un acuerdo internacional ambicioso y comprehensivo del que Espa?a es parte.

Asumir esa agenda supone pensar en una acci¨®n de desarrollo compleja y multidimensional, que debe hacer algo m¨¢s que combatir la pobreza extrema o responder a las crisis humanitarias, siendo estos dos objetivos de la m¨¢xima relevancia. Se trata, tambi¨¦n, de respaldar los esfuerzos de los pa¨ªses para transitar hacia modelos ambientalmente sostenibles, de fortalecer pol¨ªticas p¨²blicas y mejorar niveles de equidad, de defender los espacios democr¨¢ticos o de estimular la inversi¨®n emprendedora y la generaci¨®n de empleo, por poner algunos ejemplos. El prop¨®sito ¨²ltimo es ampliar las capacidades y derechos de las personas, y sentar mejores bases para el progreso colectivo. Pero, en esa tarea, se abrir¨¢n espacios de oportunidad para los agentes espa?oles, en forma de inversi¨®n, innovaci¨®n, construcci¨®n de alianzas o proyecci¨®n internacional. La Cooperaci¨®n al Desarrollo no es (no ha sido nunca) solo materia de filantrop¨ªa.

Relacionado con lo anterior, un segundo condicionante se refiere al per¨ªmetro sobre el que se quiere que opere la reforma. Aqu¨ª deber¨ªa rehuirse la tentaci¨®n de limitar el foco al estrecho campo de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD); m¨¢s bien se trata de ampliar la perspectiva y acoger la diversidad de instrumentos existentes para la financiaci¨®n del desarrollo. La AOD seguir¨¢ siendo importante, especialmente para los sectores y pa¨ªses m¨¢s pobres, pero se debe asumir que una parte importante de la acci¨®n de desarrollo se despliega hoy a trav¨¦s de instrumentos que exceden al per¨ªmetro de la AOD.

Estamos lejos de disponer de un sistema adaptado a los tiempos, no solo por la penuria de recursos disponibles, sino tambi¨¦n por el inadecuado dise?o de las instituciones

La OCDE trat¨® de acoger ese campo m¨¢s amplio en el nuevo concepto de apoyo oficial total al desarrollo sostenible (TOSSD, por su acr¨®nimo en ingl¨¦s); y es a ese ¨¢mbito al que debiera referirse la reforma. Transitar hacia ese campo supone un cambio no solo en la m¨¦trica y en el reporte de los fondos, sino tambi¨¦n en el enfoque de la acci¨®n de desarrollo, que debe implicar a m¨¢s actores e instituciones. El cambio no es menor: mientras la AOD pod¨ªa concebirse como una pol¨ªtica propia de un ¨²nico departamento ministerial, lo que ahora se requiere es una acci¨®n del conjunto del Gobierno (y, acaso, del Estado) al servicio de una pol¨ªtica global de desarrollo sostenible.

Por ¨²ltimo, el tercer condicionante se refiere a la ambici¨®n de la tarea. Como se ha se?alado, estamos lejos de disponer de un sistema adaptado a los tiempos, no solo por la penuria de recursos disponibles, sino tambi¨¦n por el inadecuado dise?o de las instituciones y de los marcos regulatorios disponibles. En este contexto, la reforma no debiera limitarse a sugerir ajustes para hacer funcionar lo existente, sino preguntarse acerca de si se dispone de aquello que se necesita para hacer con eficacia lo que nos proponemos.

Perm¨ªtaseme un ejemplo alusivo a la cooperaci¨®n financiera, un ¨¢mbito llamado a tener creciente relevancia en el futuro. Espa?a dispone en la actualidad de varios fondos p¨²blicos que operan en campos afines, con potencial impacto en el desarrollo sostenible y susceptibles de ser parte del per¨ªmetro TOSSD. Pese a ello, su gesti¨®n se hace a trav¨¦s de una estructura institucional fragmentada, implicando a diversas instituciones y ministerios. La consecuencia de todo ello es una p¨¦rdida de m¨²sculo financiero y de escala, en un ¨¢mbito en que estos aspectos son relevantes.

Un aspecto que se torna m¨¢s preocupante si se considera que la reforma de la arquitectura financiera europea persigue otorgar un creciente peso a las instituciones financieras nacionales en la gesti¨®n de los fondos comunitarios. Ser¨¢n claras, por tanto, las ventajas de aquellos pa¨ªses que (como Alemania o Francia) que se han dotado de instituciones financieras s¨®lidas. En este contexto, por tanto, la reforma no debiera limitarse a mejorar el funcionamiento de Fonprode (el fondo de cooperaci¨®n financiera que gestiona la AECID), algo en s¨ª mismo deseable, sino preguntarse tambi¨¦n si cabe avanzar hacia una estructura m¨¢s integrada y compacta de gesti¨®n del conjunto de la cooperaci¨®n financiera.

Tanto la reforma como la ley que le d¨¦ curso debieran responde a estos tres condicionantes que determinan la ambici¨®n de los cambios. Es posible que la ley no logre dar respuesta a todas las carencias que se arrastran, pero cumplir¨ªa su funci¨®n si logra definir adecuadamente la estructura de un sistema en el que esas respuestas tienen cabida.

Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada de la Universidad Complutense y miembro del Consejo de Cooperaci¨®n

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