Las obras p¨²blicas, a su precio justo
El Gobierno cambia las normas para obligar a las constructoras a ajustarse al presupuesto inicial El 98% de las obras licitadas desde 1996 se han encarecido por los ¡®modificados¡¯
Los constructores recibieron a principios de junio una buena reprimenda de la Administraci¨®n. Un nutrido grupo de encorbatados representantes de las empresas de obra p¨²blica celebraba la asamblea de una de las patronales del sector, ANCI. Fue entonces cuando la responsable de Infraestructuras del Gobierno, Inmaculada Rodr¨ªguez-Pi?ero, pidi¨® a los congregados que aplicaran criterios de racionalidad. ¡°Si no lo hacen, la resoluci¨®n ser¨¢ mucho m¨¢s da?ina¡±, espet¨® la representante del Ministerio de Fomento. Durante el ¨¢gape que sigui¨® a las ponencias, m¨¢s de un empresario confesaba que hab¨ªa llegado convencido de que iba a escuchar un discurso protocolario y que se hab¨ªa encontrado con una advertencia muy seria al sector.
Las restricciones presupuestarias obligan y el Gobierno quiere hacer de la necesidad virtud. El objetivo es primar la eficiencia en la licitaci¨®n de obras p¨²blicas y ajustar los costes al m¨¢ximo. Para ello, pretende poner fin a la cultura, muy extendida en Espa?a, de presentarse a un contrato por una cantidad que desde el principio se considera reducida con la seguridad de en el proceso el presupuesto inicial ir¨¢ creciendo a trav¨¦s de las modificaciones, llamadas modificados.
Fomento critica que
las modificaciones
sean "una pr¨¢ctica habitual"
Frente a las exigencias de la Administraci¨®n, en el sector defienden la racionalidad de estas pr¨¢cticas. ¡°La palabra modificado ha tenido un reflejo peyorativo. Da la sensaci¨®n de abuso del contratista, que usar¨ªa este mecanismo bien para cubrir sus bajas, bien para puro enriquecimiento. Esto es falso¡±, asegura Jaime Lamo de Espinosa, presidente de ANCI, asociaci¨®n que re¨²ne a constructores medianos y grandes. ¡°Los modificados los pide normalmente la Administraci¨®n contratante. Y siempre los tiene que autorizar. La mayor¨ªa proviene de las necesidades sobrevenidas en la ejecuci¨®n de la obra, que no pudieron ser o no fueron tenidas en cuenta en el proyecto. La obra p¨²blica se desarrolla en contacto con el terreno y Espa?a tiene una geograf¨ªa y geolog¨ªa muy complicada¡±, a?ade Lamo de Espinosa, ministro de Agricultura con UCD.
En ANCI defienden que los modificados corrigen problemas surgidos en la ejecuci¨®n de un proyecto aprobado por la Administraci¨®n y en cuya redacci¨®n no ha intervenido el contratista. A?aden que se demoniza a las empresas que los practican. ¡°Si el sistema tiene deficiencias, todas ellas no se pueden repercutir sobre el contratista¡±, concluye Lamo de Espinosa.
Las empresas dicen que solo se corrigen problemas surgidos
durante el proyecto
M¨¢s contemporizadores con los planes de Fomento se muestran en Aerco, patronal de las medianas y peque?as empresas dedicadas a la obra p¨²blica. ¡°Es cierto que los modificados, que en el fondo son una forma de alterar el precio, constituyen un fracaso del proyecto t¨¦cnico¡±, asegura su presidente, Javier S¨¢enz Cosculluela. Aboga por revisar el esquema del contrato p¨²blico de los pies a la cabeza. ¡°Reducir el modificado, s¨ª. Pero mejorar los proyectos, tambi¨¦n¡±, resume.
¡°En la definici¨®n de un proyecto a veces te dicen que no hay roca; y luego la hay. O que la tierra es blanda; cuando en realidad es dura. Todo eso encarece el proyecto. Tiene que haber mecanismos que eliminen las bajas temerarias. Si no, la obra quedar¨¢ adjudicada por un precio tan bajo que por alg¨²n lado se romper¨¢ la cuerda. Al final aparecer¨¢ el modificado, porque no se trata solo de una anormalidad, sino la v¨ªa para compensar a los que se han visto perjudicados¡±, concluye S¨¢enz Cosculluela, que tambi¨¦n fue ministro (de Obras P¨²blicas con el Gobierno socialista de Felipe Gonz¨¢lez).
El Gobierno sugiere "estudiar bien cada proyecto y decidir
a cu¨¢l se va"
Rodr¨ªguez-Pi?ero responde a todas estas cr¨ªticas con una cifra. ¡°El 98% de los contratos firmados por la Administraci¨®n Central desde 1996 han sufrido modificados. Es cierto que hay hechos que no se pueden prever, como encontrarse con un yacimiento arqueol¨®gico, pero se ha convertido en una pr¨¢ctica habitual y eso no puede ser. Cuando en Europa hablas de la cultura de modificados que hay en Espa?a, no se lo pueden creer¡±, asegura la secretaria general de Infraestructuras.
El objetivo principal del Gobierno es reducir costes y aumentar la eficiencia. Para ello se aprob¨® el a?o pasado una orden que impone m¨¢s austeridad en el proceso licitador. Se establec¨ªan as¨ª par¨¢metros de costes que van en funci¨®n del terreno, unas horquillas m¨ªnimas y m¨¢ximas de coste por kil¨®metro. En Fomento calculan que con esta modificaci¨®n pueden lograr un ahorro del 22% en el proceso y se enorgullecen de que el a?o pasado redujeron los costes de los proyectos un 17%.
Con los modificados quieren ahora cambiar la cultura del sector. ¡°Si el constructor analiza bien el proyecto antes, har¨¢ una oferta econ¨®mica m¨¢s ajustada. No es tanto un tema de precio, que entre la reducci¨®n inicial y la liquidaci¨®n final no var¨ªa tanto, como de competencia. La ineficiencia genera m¨¢s incertidumbre en la gesti¨®n. No puede ser que todas las empresas se presenten a todas las obras. Deben estudiarse bien los proyectos y decidir por cu¨¢les quieren apostar¡±, dice Rodr¨ªguez-Pi?ero. ¡°Ahora que la licitaci¨®n de obra p¨²blica est¨¢ cayendo, las grandes constructoras van a los proyectos peque?os. A una obra de tres millones de euros se presentan todas las empresas. Es una locura¡±, a?ade.
La Ley de Econom¨ªa Sostenible, que entr¨® en vigor el pasado mes de marzo, modific¨® el proceso licitador para adaptarse a los criterios de competencia. Desde entonces, a las tres obras que ha autorizado el Consejo de Ministros ya se les aplica el nuevo sistema. Si los modificados superan el 10% del coste del proyecto inicial hay que resolver el contrato y volver a licitar.
Si se supera el 10% de presupuesto, el contrato se anular¨¢
y volver¨¢ a licitarse
Este 10% es precisamente otro punto de fricci¨®n. Porque mientras para el Gobierno esta barrera se establece para asegurar una mayor eficiencia, las empresas lo consideran como un cors¨¦ que ahoga m¨¢s que endereza. ¡°Consideramos totalmente imposible limitar en un porcentaje concreto las modificaciones necesarias para adaptar lo proyectado a la realidad existente, que en muchos casos solamente se detecta durante la ejecuci¨®n de la obra¡±, asegura el presidente de ANCI.
Pero en su obligado camino hacia la austeridad, el Gobierno no quiere poner freno solo a los modificados. Tambi¨¦n busca un nuevo equilibrio entre la valoraci¨®n de la oferta econ¨®mica y t¨¦cnica de cada proyecto. Hasta ahora puntuaban lo mismo. Pero en tiempos de crisis, la parte econ¨®mica prima frente a todos los dem¨¢s factores. Una sobrerrepresentaci¨®n que Fomento cifra en el 15%. As¨ª, los licitadores se encontrar¨¢n con que el componente t¨¦cnico pesar¨¢ un 46%, quedando el 54% restante reservado al econ¨®mico.
Este mayor peso de la parte econ¨®mica motiva la queja de las empresas. ¡°La iniciativa de eliminar los modificados, si se plantea y se pone en marcha con acierto, podr¨ªa ser positiva a largo plazo. Pero se impulsa esta medida cuando la licitaci¨®n ha ca¨ªdo un 80%. Y cuando se prima la oferta econ¨®mica sobre todo lo dem¨¢s. Hay muchos menos proyectos, y encima tienen que ser m¨¢s baratos¡±, argumentan en una empresa mediana. Seg¨²n este punto de vista, una propuesta interesante en otro contexto se convierte en una bomba de relojer¨ªa para un sector que movi¨® el a?o pasado 26.200 millones de euros en obra p¨²blica y que emplea a 1,4 millones de trabajadores en total.
La gran batalla por la morosidad
¡°Por una parte, nos exigen ajustar los presupuestos al m¨¢ximo. Y por otro tardan meses en pagarnos, con lo que se financian a nuestra costa¡±. La queja procede de una empresa constructora que prefiere no dar su nombre y va dirigida contra las administraciones p¨²blicas. ¡°Es necesario acabar con la morosidad. Los ayuntamientos est¨¢n tardando una medida de dos a?os en pagar¡±, a?ade el presidente de la patronal de las empresas peque?as y medianas de obras p¨²blicas, Javier S¨¢enz Cosculluela. ¡°En la Administraci¨®n central pagamos relativamente bien. En el Ministerio de Fomento estamos en una media de 37 d¨ªas¡±, replica la secretaria general de Infraestructuras.
Precisamente para solucionar el agujero que los ayuntamientos est¨¢n dejando en muchas empresas, el Consejo de Ministros dio un paso el pasado 1 de julio. A trav¨¦s de una l¨ªnea del Instituto de Cr¨¦dito Oficial de 3.400 millones de euros, las corporaciones locales podr¨¢n pagar directamente las facturas que el pasado 31 de abril tuvieran pendientes de pago a pymes y aut¨®nomos. La duda es hasta qu¨¦ punto esta cifra contribuir¨¢ a aliviar una deuda que tan solo con las empresas que le prestan servicios de limpieza ronda esa misma cantidad, los 3.400 millones de euros, seg¨²n la patronal. Pero este sector no es el ¨²nico que lleva m¨¢s de un a?o reclamando su dinero a las puertas de los Ayuntamientos. La morosidad municipal tambi¨¦n pesa en el sector el¨¦ctrico, la limpieza de interiores, la construcci¨®n o proveedores de madera para parques.
Con esta iniciativa, que busca impulsar la actividad econ¨®mica, el Gobierno atend¨ªa las exigencias de los Ayuntamientos, que llevaban meses reclamando medidas para aliviar una situaci¨®n cada vez m¨¢s desesperada tanto para ellos como para sus proveedores. La deuda total de los municipios supera los 130.000 millones de euros, de los que solo la ciudad de Madrid se lleva 29.000.
Casi un mes m¨¢s tarde, el Gobierno aprob¨® una l¨ªnea del ICO similar, pero destinada a las comunidades. En este caso, la cuant¨ªa ronda los 2.500 millones y pretende facilitar que las autonom¨ªas devuelvan a la Administraci¨®n central los 5.000 millones que tendr¨¢n que pagar el pr¨®ximo a?o por el exceso de fondos que recibieron. El Estado se endeudar¨¢ para poner el dinero a disposici¨®n del ICO, que a su vez lo transferir¨¢ a las comunidades.
Lo parad¨®jico es que muchas empresas constructoras que protestan contra la morosidad de las administraciones son asimismo morosos con sus empresas contratistas. De ah¨ª que la patronal de las grandes constructoras, Seopan, protestara en¨¦rgicamente contra la reforma de la Ley de Morosidad, que proh¨ªbe a las empresas pactar plazos de pago mayores que los legales. Las grandes constructoras pretend¨ªan lograr a trav¨¦s de la Ley de Econom¨ªa Sostenible la posibilidad de posponer el abono de facturas a trav¨¦s de un mecanismo de descuento financiero, denominado confirming, o mediante otra f¨®rmula. Finalmente, la asociaci¨®n que encabeza David Taguas, antiguo director de la oficina econ¨®mica de La Moncloa, no lo logr¨®.
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