?tica y est¨¦tica en la privatizaci¨®n del Registro Civil

Hace ya unos meses que se conoce el Borrador de un Anteproyecto de Ley de Reforma integral de los Registros al que se han referido t¨ªmidamente algunos medios de comunicaci¨®n y con m¨¢s contundencia, alguna firma especialmente autorizada. La pol¨¦mica suscitada por otras reformas legales ha condenado a un segundo plano esta iniciativa que supone una profunda modificaci¨®n de la Ley 20/2011, de 21 de julio, de Registro Civil. Se pretende y se declara expresamente que se trata de una reforma radical de nuestros m¨¢s importantes registros p¨²blicos. No pongo en duda el calificativo de radical, pero si el Anteproyecto se convirtiera definitivamente en Ley, supondr¨ªa una muestra clara de falta de ¨¦tica y de est¨¦tica en la actuaci¨®n del poder pol¨ªtico y de los gestores de lo p¨²blico.

?Por qu¨¦ reformar la Ley de Registro civil de 2011 a la que el PP vot¨® a favor cuando estaba en la oposici¨®n?. La falsedad de los hechos como justificaci¨®n de la reforma. Una de las reformas m¨¢s importantes que se proponen es que los registradores de la propiedad y mercantiles lleven el Registro civil. Debe recordarse que esta Ley fue aprobada por consenso por la Comisi¨®n de Justicia del Congreso con competencias legislativa plenas. En su proceso legislativo, la Ley fue discutida y negociada con los grupos parlamentarios, tambi¨¦n obviamente con el PP que vot¨® a favor. En su tramitaci¨®n parlamentaria se acept¨® una enmienda para aplazar en tres a?os su entrada en vigor que se producir¨¢ en 2014. Por eso resulta sorprendente que se quiera reformar una Ley que obtuvo el voto favorable del partido ahora en el Gobierno y de la que no pueden aducirse problemas en su aplicaci¨®n, puesto que su entrada en vigor todav¨ªa no se ha producido.

El Borrador de Anteproyecto en su larga, farragosa y autocomplaciente exposici¨®n de motivos, alude a los fines de la reforma en un intento de explicar lo que a todas luces resulta inexplicable. Quiz¨¢ por eso gran parte de la exposici¨®n de motivos utiliza premisas falsas y argumentos igualmente falaces. No parece que este proceder se ajuste a la m¨¢s elemental ¨¦tica pol¨ªtica, aunque quiz¨¢ para sus redactores ha resultado imprescindible para ocultar razones poco presentables. Pueden destacarse algunos argumentos sobre los que se basa esa supuesta modernizaci¨®n del Registro civil: informatizaci¨®n y funcionamiento electr¨®nico del Registro civil, racionalizaci¨®n de su estructura y desjudicializaci¨®n. Todos se incluyen en la Ley de Registro civil 2011 y el primero est¨¢ ya implementado desde hace a?os.

Los Registros civiles est¨¢n informatizados desde el a?o 2000 y las inscripciones posteriores a 1957, digitalizadas. La Ley de Registro civil ya prev¨¦ un funcionamiento electr¨®nico. Se olvida el Anteproyecto que la Ley de Registro civil que quiere reformar introduce como un elemento esencial del modelo, el funcionamiento informatizado, la inscripci¨®n electr¨®nica, la comunicaci¨®n mediante el uso de las tecnolog¨ªas de la informaci¨®n entre el Registro civil y las Administraciones p¨²blicas, las notificaciones de los hechos inscribibles entre los hospitales y el Registro civil por medios electr¨®nicos (nacimientos y defunciones) y las certificaciones electr¨®nicas del Registro civil, entre otras cosas (art¨ªculos 3, 5, 7, 8, etc).

Pero es que, adem¨¢s, las previsiones de la Ley de Registro civil se basan en la puesta en marcha de un proceso tecnol¨®gico previo de informatizaci¨®n y digitalizaci¨®n de los Registros civiles. Los Registros civiles est¨¢n informatizados desde el a?o 2000, mediante un programa inform¨¢tico com¨²n a todos ellos que permite la inscripci¨®n en un ¨²nico formato electr¨®nico con el consiguiente ¡°volcado¡± en una base de datos de ¨¢mbito nacional, seg¨²n el criterio de Registro civil ¨²nico para toda Espa?a. Adem¨¢s, las inscripciones no informatizadas, es decir, las previas al a?o 2000, realizadas por los Registros civiles principales desde 1957 est¨¢n digitalizadas, como lo est¨¢n tambi¨¦n las inscripciones practicadas desde ese a?o, en una parte importante de los Juzgados de Paz del territorio nacional.

El argumento de la modernizaci¨®n y la mejora del servicio con base en la informatizaci¨®n y el uso de medios electr¨®nicos, carece, pues, absolutamente de sentido y desvirt¨²a la mayor parte de la exposici¨®n de motivos y un tercio del articulado del anteproyecto.

La Ley ya racionaliz¨® la estructura del Registro civil y desjudicializ¨® sus competencias. Racionalizaci¨®n de su estructura y desjudicializaci¨®n son procesos abordados por la Ley de Registro civil de 2011 por lo que las premisas de las que parte de la reforma pueden ser, de nuevo, calificadas de falaces.

Se dice que quiere racionalizarse la presencia del Registro civil en el territorio nacional utilizando para ello la demarcaci¨®n registral. Este objetivo ya se alcanz¨® con la Ley de Registro civil de 2011, con una distribuci¨®n territorial de las oficinas del Registro civil atendiendo a las necesidades de poblaci¨®n y a la estructura del Estado, teniendo en cuenta las competencias de las Comunidades Aut¨®nomas. Con estos criterios el modelo de la Ley de 2011 pasa de 431 registros principales y 7.677 registros delegados a un Registro ¨²nico, con aproximadamente 106 oficinas del Registro civil, junto a la Oficina Central, con competencias propias. La ubicaci¨®n f¨ªsica de las oficinas del Registro civil se realizar¨¢ en funci¨®n de criterios de poblaci¨®n.

En todo caso, el concepto de ¡°racionalizaci¨®n¡± no tiene un contenido propio en s¨ª mismo, sino s¨®lo en relaci¨®n con los fines p¨²blicos que se pretenden y la adecuaci¨®n de los medios para conseguirlos. Y en esto la Ley de 2011 es muy expresiva al conformar un Registro civil al servicio del ciudadano que suprime cargas administrativas y consagra el principio de gratuidad. Falta en la reforma que se propone una adecuada explicaci¨®n de por qu¨¦ su entrega a los registradores supone un avance en racionalidad frente a la previsi¨®n de la Ley o una mejora de la prestaci¨®n del servicio para el ciudadano. En cualquier reforma legislativa el servicio al ciudadano y a los intereses p¨²blicos y generales debe ser su elemento esencial del que debe partirse y al que debe orientarse la acci¨®n pol¨ªtica y esta cuesti¨®n ha sido soslayada en la propuesta de reforma.

Por otro lado, se afirma que, por fin, en Espa?a se va a abordar la desjuidicalizaci¨®n del Registro civil, superando as¨ª un modelo anticuado, sin parang¨®n en los pa¨ªses de nuestro entorno. Tambi¨¦n esta afirmaci¨®n es absolutamente falsa. La desjudicializaci¨®n fue uno de los aspectos m¨¢s importante de la Ley de Registro civil de 2011, que atribuy¨® la competencia a funcionarios p¨²blicos y secretarios judiciales tras superar un concurso p¨²blico, exigiendo en ambos casos un alto nivel de formaci¨®n y experiencia profesional. No pongo en duda la alta cualificaci¨®n profesional de los registradores de la propiedad y mercantiles, ni su incuestionable aportaci¨®n a la seguridad jur¨ªdica en nuestro pa¨ªs, pero carecen de experiencia en el Registro civil respecto del que tradicionalmente han permanecido al margen y desde luego no son los ¨²nicos que realizan una funci¨®n p¨²blica con rigor y profesionalidad. Por ello la atribuci¨®n de competencias a su favor no es un criterio que por s¨ª mismo suponga la mejora del servicio p¨²blico ni constituye justificaci¨®n suficiente para explicar un cambio legislativo.

La innecesaria privatizaci¨®n de una instituci¨®n p¨²blica. La Real Academia espa?ola de la Lengua define ¡°privatizar¡± como transferir una empresa o actividad p¨²blica al sector privado. Podr¨ªan alegar los impulsores de la reforma que los registradores no son sector privado y que son un cuerpo de funcionarios p¨²blicos. Y es cierto, pero s¨®lo parcialmente. No son sector privado y realizan una funci¨®n p¨²blica, dentro de nuestro modelo de seguridad jur¨ªdica preventiva, pero no son Administraci¨®n p¨²blica. Prueba de ello es que no se integran en las estructuras de la Administraci¨®n, no se consideran empleados p¨²blicos y lo que es m¨¢s importante, cobran por arancel. Esto significa que junto con la funci¨®n p¨²blica que desarrollan tienen un inter¨¦s privado y personal consistente en el ejercicio de un monopolio legal y en su retribuci¨®n. Es decir, lo que cobran por la funci¨®n p¨²blica que realizan va directamente a su bolsillo, no constituye, pues, ingreso p¨²blico. Por ello su retribuci¨®n en ning¨²n caso es ni puede denominarse tasa p¨²blica, sino, como se ha dicho, arancel. Es un mecanismo de retribuci¨®n, no un instrumento de financiaci¨®n de un servicio p¨²blico. En consecuencia, el proceso de reforma del Registro civil es una verdadera privatizaci¨®n ya que pasa de ser gestionado por la Administraci¨®n p¨²blica (por la Administraci¨®n de Justicia, antes de la Ley de 2011) a ser gestionada por un colectivo que tiene la doble condici¨®n de profesional y funcionario y obtiene una retribuci¨®n econ¨®mica no incluida en los Presupuestos Generales del Estado y cuya cuant¨ªa depende de las inscripciones que realizan y de los certificados que expiden.

Pero es que, adem¨¢s, la privatizaci¨®n es absolutamente innecesaria ya que los objetivos que se pretenden han sido plenamente alcanzados por la Ley de Registro civil de 2011 y sus efectos son contrarios a los intereses de los ciudadanos pues, entre otras cosas, suponen un incremento de costes y burocracia desproporcionados.

No hay razones econ¨®micas para la privatizaci¨®n. Estamos asistiendo a un proceso de privatizaci¨®n de los servicios p¨²blicos con el argumento de la reducci¨®n del d¨¦ficit p¨²blico y por tanto, con la intenci¨®n de reducir los gastos del Estado. No se trata aqu¨ª de discutir o no estas medidas, sino de declarar su irrelevancia en relaci¨®n con el Registro civil. Gran parte de las inversiones p¨²blicas necesarias para implementar el nuevo modelo de la Ley de Registro civil de 2011 ya se han realizado y su puesta en marcha no genera necesidades de empleo p¨²blico ya que las plazas de encargado del Registro civil se cubrir¨¢n mediante concursos p¨²blicos entre funcionarios con formaci¨®n espec¨ªfica. La ausencia de impacto presupuestario qued¨® acreditada en la Memoria econ¨®mica que acompa?¨® al Proyecto de Ley de Registro civil que finalmente se convirti¨® en Ley con los votos a favor del PP. No hay, pues, justificaci¨®n econ¨®mica para la privatizaci¨®n.

No se explica c¨®mo va a compensarse al Estado la inversi¨®n p¨²blica ya realizada en la modernizaci¨®n del Registro civil. Como ya se ha dicho, el Registro civil est¨¢ ya informatizado y digitalizado y ambos procesos han supuesto una enorme inversi¨®n p¨²blica, planificada y desarrollada por el Ministerio de Justicia en virtud de un programa de modernizaci¨®n financiado por el Ministerio de Industria (Programa ¡°Registro civil en l¨ªnea¡± dentro del Plan Avanza). A ello hay que a?adir las inversiones realizadas por las Comunidades Aut¨®nomas en infraestructuras, en virtud de sus propias competencias. El Registro civil ha mejorado considerablemente su funcionamiento gracias a dichas inversiones y al esfuerzo y compromiso de todos los funcionarios adscritos a la instituci¨®n, tanto en la formaci¨®n espec¨ªfica en nuevas tecnolog¨ªas, como en general en la prestaci¨®n del servicio. Por ello se prev¨¦ que los funcionarios formados y comprometidos con el servicio puedan incorporarse a las nuevas Oficinas del Registro civil.

El Anteproyecto parece prescindir de estas inversiones, tanto humanas como materiales al declarar que el sistema inform¨¢tico ser¨¢ el que decida el Colegio de registradores (disposici¨®n adicional sexta del Anteproyecto). Pero sobre las inversiones p¨²blicas, efectuadas con los impuestos de todos los espa?oles, no puede decidirse a la ligera. En la reforma deber¨ªa explicarse por qu¨¦ se va a despilfarrar el dinero p¨²blico sin que razones t¨¦cnicas justifiquen la sustituci¨®n de unos instrumentos tecnol¨®gicos por otros y en lo que sea aprovechado, deber¨¢ determinarse la compensaci¨®n que recibir¨¢ el Estado por la inversi¨®n realizada.

Lo mismo puede decirse de la asunci¨®n por los registradores del Registro de ¨²ltimas voluntades y del Registro de seguros de fallecimiento que en la actualidad dependen del Ministerio de Justicia y, en particular de la Direcci¨®n General de los Registros y del Notariado (DGRN). Se trata de dos registros cuya funci¨®n es dar seguridad a los herederos de la existencia de testamento y de seguro de un fallecido. Son dos registros informatizados y con funcionamiento electr¨®nico a cargo de funcionarios p¨²blicos. Tambi¨¦n en estos casos se ha realizado una ingente inversi¨®n p¨²blica en infraestructuras, tecnolog¨ªa y medios personales que deber¨¢ compensarse a la Administraci¨®n si su gesti¨®n es privatizada.

La reforma convierte a los registradores en una suerte de ¡°cuarto poder¡±, independiente de la Administraci¨®n p¨²blica, con autonom¨ªa de gesti¨®n y s¨®lo controlado por los Tribunales. La reforma incrementa todav¨ªa m¨¢s la independencia de los registradores de las estructuras administrativas y de la gesti¨®n p¨²blica. Si en la actualidad est¨¢n sometidos a la jerarqu¨ªa de la DGRN, tanto en la posibilidad de revisi¨®n a trav¨¦s del recurso gubernativo, como respecto a las competencias de dicho ¨®rgano administrativo en materia disciplinaria y sancionadora, la reforma suprime el primero y debilita extraordinariamente las segundas. La supresi¨®n del recurso gubernativo significa que cuando un registrador deniega la inscripci¨®n, el ciudadano s¨®lo podr¨¢ defender sus intereses ante un Tribunal, acompa?ado de abogado y procurador y no podr¨¢ interponer un recurso administrativo. En cuanto a lo segundo, la reforma prev¨¦ una delegaci¨®n gen¨¦rica de las potestades inspectoras y disciplinarias al Colegio de registradores, definiendo como excepcional la actuaci¨®n en esta materia de la DGRN, lo que explica que el Colegio se defina como ¨®rgano superior, soberano y permanente.

Los registradores se convierten as¨ª en un cuerpo de profesionales que realizan una funci¨®n p¨²blica pero con un modelo de autogobierno independiente, ajeno a las estructuras de la Administraci¨®n y al control p¨²blico y que cobran a los ciudadanos por sus servicios en r¨¦gimen de monopolio legal. Ese estatuto jur¨ªdico singular y absolutamente extra?o a los pa¨ªses de nuestro entorno, ahora se quiere extender a registros vinculados a la vida de los ciudadanos y no s¨®lo al tr¨¢fico inmobiliario o al de las sociedades mercantiles con los que ya contaban. Sorprende que se insista en su condici¨®n de funcionarios p¨²blicos para negar que se trate de una privatizaci¨®n y al mismo tiempo se dise?e un estatuto jur¨ªdico tan alejado de la Administraci¨®n p¨²blica.

Ganan los registradores, pierden los ciudadanos. Incremento de gastos y burocracia. La Ley consagra el principio de gratuidad del Registro civil. En la reforma propuesta no se incluye ninguna referencia a lo que cobrar¨¢n los registradores por practicar las inscripciones o por emitir certificaciones. En diversas intervenciones ante los medios de comunicaci¨®n distintos responsables del Ministerio de Justicia han afirmado unas veces que ser¨¢n gratuitas las inscripciones de nacimiento o defunci¨®n, otras que lo ser¨¢n las inscripciones obligatorias, en otras que las certificaciones. Se han dado diferentes cifras de lo que cobrar¨¢n los notarios por las bodas, pero nunca la retribuci¨®n de los registradores. Es decir, nadie ha informado sobre un tema fundamental. Los ciudadanos tienen derecho a saber cu¨¢nto va a costarles las inscripciones de nacimiento de sus hijos, las de defunci¨®n o cu¨¢nto tendr¨¢n que pagar al notario y al registrador por la boda. Pero sobre todo, los ciudadanos tienen derecho a saber por qu¨¦ tendr¨¢n que pagar por lo que hasta ahora era un servicio gratuito prestado por el Estado.

Lo que s¨ª sabemos es que los ciudadanos tendr¨¢n que ir a los Tribunales, pagando las tasas judiciales y los honorarios de abogado y procurador, para proteger sus intereses frente a una negativa del registrador a inscribir, porque ya no podr¨¢n instar un recurso administrativo. Tambi¨¦n sabemos que los recursos p¨²blicos invertidos en la instituci¨®n o son aprovechados sin compensaci¨®n al Estado o despilfarrados y que los ciudadanos tendr¨¢n que volver a sufragar medios materiales y personales a trav¨¦s del pago de aranceles a los registradores para que asuman estas competencias. Porque aunque el Anteproyecto no lo diga, es f¨¢cil suponer que los registradores no van a asumir los costes de manera altruista. De ellos se exige rigor y profesionalidad en el cumplimiento de su funci¨®n p¨²blica, pero no altruismo y desde luego esta condici¨®n de ¨¢nimo ni se presupone, ni mucho menos, se espera.

La reforma supone un incremento desproporcionado de la burocracia que tendr¨¢ que soportar el ciudadano. As¨ª sucede con la inscripci¨®n de hechos en el Registro civil que nunca han estado sujetos a inscripci¨®n y de la que indudablemente se generar¨¢n sus correspondientes aranceles. Dos ejemplos son muy reveladores: la inscripci¨®n del domicilio y de los poderes. Aparte de que no se sabe qu¨¦ va a aportar el registrador con la calificaci¨®n del domicilio, resulta estremecedor imaginar lo que puede suponer que cada vez que un ciudadano se cambie de casa tenga que ir al Registro civil a inscribir su nuevo domicilio. Si se aplican los principios del Registro de la propiedad y mercantiles, el padr¨®n municipal ya no servir¨¢ para probar el domicilio ante el Registro por lo que para acreditarlo el ciudadano tendr¨¢ que inscribirlo primero y pedir la correspondiente certificaci¨®n, despu¨¦s, nuevamente previo pago del correspondiente arancel. Lo mismo puede decirse del otorgamiento y revocaci¨®n de poderes, actos habituales y cotidianos de los ciudadanos que hasta ahora supon¨ªan pagar al notario, pero si prospera la reforma, implicar¨¢ tambi¨¦n tener que ir al Registro civil y satisfacer los honorarios. No se sabe si para la inscripci¨®n de negocios jur¨ªdicos en el Registro de la Propiedad o en el Registro mercantil, deber¨¢ acreditarse el poder o el domicilio s¨®lo mediante certificaci¨®n del Registro civil, por lo que de ser as¨ª el ciudadano tendr¨¢ que asumir el tr¨¢mite y el coste.

?Por qu¨¦, entonces, la reforma? Quiz¨¢, porque se tiene el poder para hacerla. Con la referencia al poder no me refiero a tener la mayor¨ªa necesaria en el Parlamento para aprobar esta reforma, porque ello, como para cualquier otra Ley, es la consecuencia l¨®gica de nuestro sistema de representaci¨®n pol¨ªtica y, por tanto, la actuaci¨®n pol¨ªtica con base en las mayor¨ªas parlamentarias es perfectamente leg¨ªtima y la base de la democracia. La referencia al poder, en este caso, tiene que ver con la capacidad de influencia de un colectivo para impulsar una reforma legislativa que supone la privatizaci¨®n de una instituci¨®n p¨²blica en inter¨¦s propio, sin tan siquiera tomarse la molestia de explicar los intereses p¨²blicos que la justifican y los beneficios que tal reforma reporta a los ciudadanos.

Cuando una Ley afecta de forma directa a un determinado colectivo muy cercano al poder pol¨ªtico, elementales principios ¨¦ticos y est¨¦ticos imponen un procedimiento legislativo especialmente cuidadoso y as¨¦ptico y aconsejan, entre otras cosas, una distancia sanitaria de los interesados. S¨®lo as¨ª los ciudadanos podr¨¢n tener la convicci¨®n de que el contenido de la norma no ha estado condicionado y mucho menos determinado por intereses particulares y privados, frente al inter¨¦s p¨²blico y general. Porque las mayor¨ªas parlamentarias garantizan la aprobaci¨®n de las Leyes, pero no s¨¦ si son suficientes para ahuyentar los demonios del abuso de poder.

Mar¨ªa ?ngeles Alcal¨¢ D¨ªaz, es ex directora General de los Registros y del Notariado