El nuevo regionalismo y sus fundamentos

Proseguimos hoy con la publicaci¨®n del trabajo que el profesor Garc¨ªa de Enterr¨ªa ha elaborado sobre la cuesti¨®n regional. El el primer cap¨ªtulo se analizaban los planteamientos generales del problema. Hoy se abordan las perspectivas y realidades del nuevo regionalismo, con un an¨¢lisis detenido de la crisis de las t¨¦cnicas burocr¨¢tico-centralizadas de Gobierno.

El regionalismo no es una reliquia del pasado. En una famosa y l¨²cida frase del americano Mumford, "lejos de ser arcaico y reaccionario, el regionalismo pertenece al futuro". Esta profesi¨®n de fe formulada en 1944 como la base misma de un nuevo urbanisnio pero a la vez de una nueva configuraci¨®n de la cultura, de la econorn¨ªa y de la vida humana en su conjunto ("la estructura regional de la civilizaci¨®n", es el t¨ªtulo del cap¨ªtulo de la ya cl¨¢sica obra de Mumford The culture of the cities donde se contiene), ha confirmado su acierto a partir de entonces, hasta hacerse ya una certidumbre absoluta en nuestros d¨ªas.

En efecto, a partir justamente de 1944 se despliega en todo el mundo occidental una concepci¨®n del regionalismo enteramente nueva, que tiene escasa relaci¨®n con la concepci¨®n que nos hab¨ªa legado el siglo XIX. Es un reg¨ªonalismo que ¨ªntenta justificarse sobre bases funcionales y operativas, como respuesta a una serie de problemas y exigencias b¨¢sicas del funcionamiento entero de la sociedad contempor¨¢nea en su conjunto, no ya commo el tributo a un modelo hist¨®rico, m¨¢s o menos arcaico, y reducido a ciertas etnias o lugares singulares.

Esquematicamente, las razones que han determinad¨® este nuevo regionalismo, o, en otros t¨¦rminos, las necesidades a las que ¨¦ste pretende atender, pueden decirse que son tres: ordenaci¨®n del territorio, pol¨ªtica de desarrollo econ¨®mico, crisis del sistema de mando burocr¨¢tico-centralizado. Repas¨¦moslas brevemente.

La ordenaci¨®n del territorio y el ¨¢rea regional

La idea de una ordenaci¨®n del territorio que planifique las infraestructuras globales, los usos gen¨¦ricos del espacio y hasta la protecci¨®n de la naturaleza, comenz¨® modestamente el siglo pasado desde la perspectiva del urbanismo. Pero ¨¦ste, de ser, seg¨²n su nombre indica, algo referido a cada ciudad, entendida como un reducto continuo de habitaci¨®n y de trabajo perfectamente separado del entorno rural, separado incluso con una muralla que la materializa, ha pasado a ser (aceptando el juego de palabras entre urbe y orbe, juego ya utilizado por los romanos y que reactualiza un urbanismo frac¨¦s contempor¨¢neo. Bardet), un "orbenismo", una t¨¦cnica extendida al espacio entero, urbano y rural (town and country planning, el el nombre en ingl¨¦s de las leyes urban¨ªsticas inglesas desde 1932). El cambio de las formas de asentamiento humano, sobre todo por la t¨¦cnica de las comunicaciones, que hace de las ciudades tejidos urbanos difusos y extensos y no reductos aislados; el anudamiento de relaciones sociales crecientes y progresivamente m¨¢s densas entre comarcas y zonas hasta ahora aisladas; la articulaci¨®n de los mercados productivos y de trabajo entre s¨ª y con los centros de consumo; la audacia creciente de las grandes transformaciones y obras territoriales y sus enormes costos, que imponen una certidumbre de eficacia; la escasez de recursos naturales, incluso la amenaza de degradaci¨®n de la naturaleza, son con otros muchos fatores que han hecho que la ¨²nica manera de ordenar la acci¨®n humana sobre el territorio sea mediante planificaciones globales de ¨¢mbito regional. Esto resulta especial y dram¨¢ticamente cierto en el caso de las grandes ciudades.

Para dejar de hablar en abstracto, tomemos el caso de Madrid, el de 1944, se limita a su t¨¦rmino municipal, si bien lo ampl¨ªa mediante la absorci¨®n de algunos municipios lim¨ªtrofes. El segundo, el hoy vigente, de 1963, lo extiende ya fuera de dicho t¨¦rmino municipal, a otros 22 municipios, con todos los cuales se constituye una estructura institucional, la llamada Area Metropolitana de Madrid. Hoy est¨¢ claro que este Area es absolutamente insuficiente, y desde 1947 se comenzaron los trabajos para redactar un Plan regional, que se acepta que ha de extenderse a cinco provincias, ¨²nica manera de ordenar el urbanismo madrile?o y su entorno dependiente. En nuestro Derecho ha prendido ya esta nueva concepci¨®n del urbanismo y desde la ley de Reforma de la Ley del Suelo, de 2 de mayo de 1975, se ha destacado la figura de los Planes Directores Territoriales de Coordinaci¨®n, a los que se encomienda la formulaci¨®n de un "modelo territorial" conjunto.

Esta nueva perspectiva del planeamiento f¨ªsico y geogr¨¢fico no es convencional; a ella subyace, por el contrario, la estricta realidad de que la actuaci¨®n territorial del hombre corresponde a un funcionalismo org¨¢nico global expresable en grandes unidades regionales, sin perjuicio de microunidades o macrounidades inferiores o superiores. Solo, pues, a nivel regional es posible una actuaci¨®n efiaz.

La pol¨ªtica de desarrollo regional

Esa realidad se hace visible de manera a¨²n m¨¢s profunda con el segundo de los grandes motivos que impulsan a una regionalizaci¨®n general, la pol¨ªtica de desarrollo regional. La orientaci¨®n resuelta de la pol¨ªtica econ¨®mica hacia el desarrollo es una tendencia relativamente reciente. Esta pol¨ªtica de desarrollo comenz¨® postulando un desarrollo global (aumento del Producto Nacional Bruto y de la abstracta renta per c¨¢pita y sectorial (para producir ese aumento habr¨ªa que operar por sectores: miner¨ªa, siderurgia, transportes, energ¨ªa, manufacturas, agricultura, construcciones navales, etc¨¦tera, y sus diversos subsectores), a nivel nacional. Es toda la filosof¨ªa de nuestros famosos Planes de Desarrollo, desde el primero hasta el tercero, que ha expirado, sin demasiada gloria, con el a?o 1975.

Pero esta pol¨ªtica de desarrollo econ¨®mico demostr¨® pronto sus l¨ªmites y sus quiebras y concretamente uno capital: el aumento global del Producto Nacional Bruto, perseguido como objetivo ¨²ltimo, aumenta y no corrige los desequilibrios regionales existentes dentro de un mismo pa¨ªs; rompe estructuras sociales y econ¨®micas operativas aunque retrasadas en un momento dado por la tendencia a la concentraci¨®n industrial y comercial y, correlativamente, demogr¨¢fica; que tiende a desertizar el resto del pa¨ªs; deja sin explotar o dilapida recursos disponibles por la b¨²squeda ¨®ptimo y ef¨ªmero beneficio inmediato. Al final, estos incovenientes son de tal bulto que terminan por bloquear el mismo desarrollo cuantitativo, a tanto precio buscado. La correcci¨®n de esa pol¨ªtica tiene un nombre: frente al desarrollo cuantitativo-sectorial, no hay m¨¢s desarrollo posible sino a trav¨¦s de una pol¨ªtica sistem¨¢tica de desarrollo regional. Surge aqu¨ª de nuevo el concepto, dotado alfora de los mayores prestigios: la "ciencia regional" de que hoy se habla, la "pol¨ªtica regional" por antonomasia es, precisamente, este tipo de pol¨ªtica econ¨®mica.

La cual propone un desarrollo arm¨®nico de los conjuntos sociales unitarios que son las regiones y, a la vez, parificar entre todas ellas el nivel de desarrollo corrigiendo los desequilibrios existentes, luchando contra los centros de subdesarrollo y de miseria, otorgando posibilidades igaules a todos los habitantes del pa¨ªs, generalizando el bienestar s¨®lo a trav¨¦s de esta f¨®rmula solidarista es posible asentar sobre bases s¨®lidas un desarrollo global efectivo, que es algo distinto que una acci¨®n singular relampagueante y ef¨ªmera. Esta expresi¨®n de solidaridad, cifra misma de la pol¨ªtica de desarrollo regional, no es una simple exigencia moral, bien entendido, es una rigurosa necesidad t¨¦cnica para que el desarrollo econ¨®mico pueda efectivamente cumplirse: sine qua, non. El principio de solidaridad tiene expresi¨®n como "pol¨ªtica regional" a todos los niveles: nacional (as¨ª la pol¨ªtica italiana de ayuda sistem¨¢tica al Mezzogiorno subdesarrollado, con lustros ya de antig¨¹edad), continental (la Comunidad Econ¨®mica Europea ha establecido en 1974 una pol¨ªtica, con cargo a fondos comunes, de apoyo directo a las regiones deprimidas de su espacio econ¨®mico para corregir el empobrecimiento que en ellas determina el proceso de integraci¨®n), internacional incluso (la disparidad entre la minor¨ªa de pa¨ªses desarrollados y el tr¨¢gico subdesarrollo de las tres cuartas partes del planeta es uno de los problemas m¨¢s graves con que tiene que enfrentarse nuestro tiempo; las Naciones Unidas han adoptado el acuerdo de una detracci¨®n del 0,9 por 100 de la renta de los pa¨ªses desarrollados para ayuda del tercer mundo, pero actualmente esa cifra no llega ni al 0,3 por 100; McNamara, desde el Banco Internacional de Desarrollo, se ha convertido en el profeta de esta nueva y gigantesca tarea, en la que el segundo informe del Club de Roma ha cifrado, por cierto, las ¨²nicas posibilidades de subsistencia de nuestro planeta).

La crisis de las t¨¦cnicas burocr¨¢tico-centralizadas de Gobierno

El tercer facto que alimenta decisivamente el nuevo regionalismo es el agotamiento de las t¨¦cnicas burocr¨¢tico-centralizadas de mando. Si repasamos los textos cl¨¢sicos que propiciaron y glosaron la instauraci¨®n de la centralizaci¨®n en la Administraci¨®n contempor¨¢nea nos sorprende la absoluta fe con que dicha t¨¦cnica, en su formulaci¨®n napole¨®nica, fue introducida. Por ejemplo, Javier de Burgos, el creador personal de nuestra centralizaci¨®n, en la que es se hab¨ªa iniciado como subprefecto de Almeria bajo el rey Jos¨¦, hablaba de que se trataba de "promover con un lolo impulso uniforme e ilustrado una masa inmensa de prosperidad" - preciosa ixpresi¨®n, por cierto-. Esta imagen de que la Administraci¨®n centralizada burocr¨¢tica era, sin disputa polible, la mas eficiente, perdura hasta bien entrado nuestro siglo. Aportar¨¦ dos textod expresivos. Uno, el de Hauriou, el gran administrativista franc¨¦s, que a poco de concluir la primera guerra europea atribuye el triunfo frac¨¦s en esta a la superioridad t¨¦cnica de la centralizaci¨®n propia de los Imperios centrales; el argumento fue utilizado ya como secreo de las victorias napole¨®nicas, y entonces ten¨ªa justificaci¨®n indudable al resultar obvia la superioridad t¨¦cnica del nuevo Estado racionalizado franc¨¦s frente al pintoresquismo tradicionalista presente a¨²n en las viejas monarquias hist¨®ricas, pero sorprende ver reactualizado el argumento en 1919, cuando ya los dos sistemas (especialmente en el caso de la Alemania guillermina, principal adversario) se presentan con id¨¦nticos rasgos, por lo menos, de modernidad organizativa.

La segunda opini¨®n tiene todav¨ªa mayor relieve; en la famosa exposici¨®n de Max Weher sobre la burocracia, ¨¦sta es presentada como la expresi¨®n de la "superioridad t¨¦cnica sobre cualquier otra organizaci¨®n. Un mecanismo burocr¨¢tico perfectamente desarrollado act¨²a con relaci¨®n a las dem¨¢s organizaciones de la misma forma que una m¨¢quina con relaci¨®n a los m¨¦todos no mec¨¢nicos de fabricaci¨®n"; por ello, "la burocratizaci¨®n es el procedimiento espec¨ªfico de transformar una acci¨®n comunitaria en una acci¨®n societaria racionalmente ordenada" (los subrayados son de Weber).

Pues bien, toda esa conciencia en la absoluta superioridad t¨¦cnica de una centralizaci¨®n servida por cadenas burocr¨¢tico-jerarquizadas profesionales, ha quebrado hoy definitivamente. Tras su presentaci¨®n aplog¨¦tica en el "modelo ideal" de Weber, toda la posterior sociolog¨ªa de la burocracia, primero, presentando sus constitutivas e inevitables "disfunciones", que perturban profunda e inexcusablemente dicho modelo, haciendo de ¨¦l una pura entelequiea, penetrada de graves irracionalidades, hasta la ciencia de la organizaci¨®n en sus varios aspectos, han roto definitivamente dicha buena conciencia. Hasta en el uso coloquial ordinario la expresi¨®n burocratizaci¨®n se ha hecho sin¨®nimo de un sistema de mando r¨ªgido y abstracto, por cuyas mallas se cuela inevitablemente la realidad compleja de la vida, que intercala entre esta realidad y su direcci¨®n una instancia propia, que no es en absoluto neutra, como supon¨ªa la antigua doctrina, sino que se hace portadora de intereses propios que, al final, terminan por desplazar en importancia a los puramente funcionales.

Antes que en el plano pol¨ªtico, y justificado as¨ª la falta de contenidos ideol¨®gicos operantes en esta crisis, que es la pura expresi¨®n de una deficiencia estructural, el abandono del modelo burocr¨¢tico-centralizado se ha manifestado a nivel de las grandes organizaciones privadas y precisamente de aquellas m¨¢s vocadas hacia los valores de la eficiencia, y de la eficiencia mensurable en n¨²meros, las grandes empresas. El crecimiento de la empresa y el aumento de sus beneficios pasan hoy necesariamente, seg¨²n principios del management bien establecidos por una diversificaci¨®n de actividades, que necesariamente conlleva una diferenciaci¨®n y descentralizaci¨®n de establecimientos y, en segundo t¨¦rmino, un "enriquecimiento de tareas" en los ¨®rganos de gesti¨®n, lo que implica, como paso previo para aumentar la responsabilidad y la eficacia, una descentralizaci¨®n efectiva de decisiones.

Es de notar que descentralizar no es una simple desconcentraci¨®n. Aquello supone crear efectivos puntos de decisi¨®n aut¨®nomos con la facultad de definir la estrategia general y la de realizar todas las fases previas y posteriores al acuerdo, transmitir, en una palabra, la responsabilidad; por eso descentralizar implica residenciar el nuevo centro decisional en un contexto social difenete, en una organizaci¨®n nueva distinta e independiente de la del centro originario. Por el contrario, desconcentrar es operar dentro de la misma cadena burocr¨¢tica-jerarquizada de dependientes para aumentar en favor de los ¨²ltimos grados de la escala las facultades propias, aunque dejando intacta la cadena jer¨¢rquica y, por ende, la superioridad formal y general del centro ¨²nico, bajo cuya responsabilidad y autoridad se sigue actuando.