El techo constitucional de las autonom¨ªas territoriales: un problema b¨¢sico / 1

Catedr¨¢tico de la facultad de Derecho de Madrid. Juez del Tribunal Europeo de Derechos del HombreNo es sentar plaza de original ni desvelar ning¨²n secreto t¨¦cnico afirmar que el t¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n, ?De la organizaci¨®n territorial del Estado?, es el m¨¢s imperfecto de su texto y, por eso mismo. dada la trascendencia del tema que intenta regular, uno de los m¨¢s preocupantes cuando se trata de articular, su desarrollo.

Pol¨ªticos, relevantes de partidos nacionales; sostuvieron en el momento del refer¨¦ndum constitucional, buscando atraerse los votos de las provincias con m¨¢s conciencia y exigencia de autonom¨ªa, que ¨¦sta ?no tiene techo? en la Constituci¨®n, literalmente. Y, en efecto, una primera lectura as¨ª permite suponerlo, puesto que tras la lista de competencias regionalizables que enuncia el art¨ªculo 148, la lista de materias en que el Estado tiene ?competencia exclusiva? que formula el arl¨ªculo 149 se cierra en el art¨ªculo 150 con la expresa previsi¨®n de que ?el Estado podr¨¢ transferir o delegar en las comunidades aut¨®nomas? todas las facultades ?correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegaci¨®n?. Como el texto constitucional no enuncia cu¨¢les son las materias de titularidad estatal no susceptibles por naturaleza de transferencia o delegaci¨®n, parece resultar, en efecto, en una primera impresi¨®n, que todas y cada una de las competencias que como exclusivas del Estado define el art¨ªculo 149 son trasladables a las comunidades aut¨®nomas, al menos mientras el Tribunal Constitucional no decida otra cosa aplicando ese l¨ªmite indeterminado de la ?naturaleza?.

Se comprende que este sistema, sin precedentes en el planeta entero, que permitir¨ªa desguazar ¨ªntegramente al Estado sin necesidad de modificar (?antes bien, aplic¨¢ndola!) la Constituci¨®n, no es objetivamente sostenible. En los Estados federales, incluso en las simples confederaciones o en las m¨¢s fr¨¢giles asociaciones de Estados, existe un m¨ªnimo de competencias reconocidas en el organismo central que son intocables para los Estados miembros, sine qua non la organizaci¨®n colectiva no se sostiene como tal.

Patrimonio de los pol¨ªticos

?Es posible que haya establecido tan singular sistema nuestra Constituci¨®n? En este momento, promulgado como norma jur¨ªdica suprema el texto constitucional, la cuesti¨®n ha dejado de ser patrimonio de los pol¨ªticos y es, enteramente, un problema entregado a los juristas, expertos en el arte de interpretar y aplicar normas dadas, que ellos ni aplauden ni censuran, sino que, simplemente constituyen la pauta del operar jur¨ªdico que ellos orientan y dirigen, desde la m¨¢s simple aplicaci¨®n a la m¨¢s solemne formalizada en sentencias judiciales (aqu¨ª, forzosamente, las del Tribunal Constitucional, llegado, su momento de funcionar, que es de esperar que no se demore).

Partiendo de esta base, y aprovechando el respiro de reflexi¨®n que en este tema de la puesta en aplicaci¨®n de las autonom¨ªas territoriales ?la supuesto la disoluci¨®n de las Cortes anteriores y la reciente elecci¨®n de las nuevas, me voy a permitir ofrecer unas consideraciones realizadas como simple jurista de Derecho p¨²blico. Vaya por delante que no estimo admisible la interpretaci¨®n del texto constitucional que ha quedado expuesta, la que pretende no encontrar techo en el conjunto de competencias transferibles a las comunidades aut¨®nomas, tesis que, sin embargo, es la que me parece que ha presidido la elaboraci¨®n de los proyectos de estatutos catal¨¢n y vasco realizada por las respectivas asambleas de parlamentarios.

Existe una interpretaci¨®n del art¨ªculo 150.2 -el que permite transferir o delegar a las comunidades cualquier competencia de titularidad estatal con la ¨²nica salvedad de que ?por su propia naturaleza (no) sean susceptibles de transferencia o delegaci¨®n- que posiblemente pueda invocar a su favor los antecedentes parlamentarios del precepto que, por cierto, es absolutamente urgente que sean publicados para facilitar la tarea interpretativa que ha quedado abierta tras la promulgaci¨®n de la Constituci¨®n. Esta interpretaci¨®n pone en relaci¨®n el art¨ªculo 150.2 con el 149.3. que enuncia la ?cl¨¢usula residual?: las materias no comprendidas en ninguna de las dos listas del art¨ªculo 148 (regionalizables) y 149.1 (las de ?competencia exclusiva? del Estado) pertenecen al Estado, sin perjuicio de que los estatutos de autonom¨ªa puedan asumirlas como propias de la respectiva comunidad. La transferencia o delegaci¨®n de competencias del Estado operar¨ªa, justamente, sobre este residuo de competencias del Estado, que son las, ¨²nicas que el art¨ªculo 149 no califica de ?exclusivas?.

Romper el marco de las transferencias

Pero esta interpretaci¨®n, que puede invocar estados anteriores del texto en su sucesiva elaboraci¨®n por la ponencia, la comisi¨®n, las dos C¨¢maras y la comisi¨®n mixta, puede entenderse tambi¨¦n, sobre la base de estos mismos antecedentes, que pereci¨® en alguno de los compromisos que fueron marcando la elaboraci¨®n definitiva del texto constitucional. Parece claro, en efecto, que en alg¨²n momento se quiso deliberadamente romper ese marco concreto de las transferencias y delegaciones del Estado y es un hecho que la hermen¨¦utica legal de la Constituci¨®n as¨ª permite ahora concluirlo.

Otra posible soluci¨®n vendr¨ªa dada por una reflexi¨®n sobre la lista de competencias estatales del art¨ªculo 149.1 reflexi¨®n de la cual resulta claramente que tales competencias, aunque calificadas de ?exclusivas? del Estado en la cabecera del precepto, permiten luego en general, de manera inequ¨ªvoca, una coparticipaci¨®n en su desarrollo por parte de las comunidades aut¨®nomas. As¨ª, por ejemplo: el n¨²mero veintinueve define como competencia del Estado la ?seguridad p¨²blica?, pero a?adi¨¦ndose de seguido: ?sin perjuicio de Ia posibilidad de creaci¨®n de polic¨ªas por las comunidades aut¨®nomas en la forma que se establezca en los respectivos estatutos en el marco de lo que disponga una ley org¨¢nica?, o el n¨²mero diecinueve, que define como estatal la materia de ?pesca mar¨ªtima?, para precisar: ?sin perjuicio de las competencias que en la ordenaci¨®n del sector se atribuyan a las comunidades aut¨®nomas?; o todos los ep¨ªgrafes que reservan a ¨¦stas competencia! de ?ejecuci¨®n? (n¨²meros 7.?. 17) o de ?gesti¨®n? (n¨²mero veintiocho), o de ?desarrollo y ejecuci¨®n? (n¨²mero veintisiete), o todos los que formulan la competencia del Estado con la palabra ?bases? o ?legislaci¨®n b¨¢sica?, que impl¨ªcitamente admite desarrollos, incluso normativos, por parte de las comunidades.

A la misma conclusi¨®n se llega con una lectura atenta del art¨ªculo 148; tambi¨¦n las competencias. auton¨®micas se insertan con naturalidad en marcos estatales de ordenaci¨®n n¨²meros 2.?, 7.?, 9.?, 13. 22, lo que, finalmente, ratifica en t¨¦rminos generales dif¨ªcilmente equ¨ªvocos el art¨ªculo 150.3 (leyes estatales de armonizaci¨®n de competencias auton¨®micas). Esto es: no puede verse en las listas de los art¨ªculos 148 y 149 una participaci¨®n neta y absoluta de competencias entre el Estado y las comunidades al modo de los trozos de un queso; por el contrario, el texto constitucional es expl¨ªcito -y estimo, que esto es positivo- en considerar que el Estado y las comunidades han de repartirse la gesti¨®n con la t¨¦cnica de las competencias compartidas, que de hecho permite un mejor servicio a los ciudadanos, que es de lo que, en definitiva, y por encima de dogmatismos ingenuos, se trata. Partiendo de esta base, que veo firme, la segunda interpretaci¨®n de la cl¨¢usula de transferencia y delegabilidad de competencias del Estado en las comunidades del art¨ªculo 150.2 reducir¨ªa tal transferencia y delegabilidad a los supuestos concretos en que el art¨ªculo 149.1 la admite expresamente, que son, como ya sabemos, todos los supuestos en que se prev¨¦ una participaci¨®n de las comunidades en la gesti¨®n, desarrollo y ejecuci¨®n de las materias en qu¨¦ el Estado tiene una ?competencia exclusiva? de principio. Otros preceptos constitucionales prev¨¦n tambi¨¦n transferencias o delegaciones en supuestos m¨¢s espec¨ªficos; as¨ª, por ejemplo, en la importante materia financiera, art¨ªculos 133, 156 y 157, o en la de planificaci¨®n econ¨®mica, art¨ªculo 131.

Coherencia l¨®gica y pol¨ªtica

Esta interpretaci¨®n, que establece un ?techo? claro y preciso a las transferencias y delegaciones de facultades del Estado deducido del propio texto constitucional, como parece tan justificado, y excluye el horror vacui que resulta de la absurda tesis de ?sin techo?, tiene a su favor una gran coherencia l¨®gica y jur¨ªdica. Es verdad que la conclusi¨®n resultar¨ªa mucho m¨¢s clara si la Constituci¨®n, como propugn¨¦ insistentemente el PSOE, e incomprensiblemente rechaz¨® UCD con la misma insistencia, hubiese contenido no ya esas ¨²nicas dos listas de los art¨ªculos 148 y 149 que como hemos visto, son casi siempre de ?materias mixtas?, sino tres y hasta cuatro listas (de materias exclusivas de los respectivos ¨®rdenes, de materias donde la colaboraci¨®n es la regla y de materias propias de un orden que pueden transferirse o delegarse al otro). La Constituci¨®n ha escogido en tema tan grave la v¨ªa de la ambig¨¹edad, seguramente como precio de otros compromisos en otros lugares de su texto, pero los juristas tenemos el h¨¢bito de precisar conceptos legales indeterminados, de relacionar unos preceptos con otros, de suplir vac¨ªos o lagunas de un lugar como principios derivados de otros y, al final, ofrecer un r¨¦gimen m¨ªnimamente cierto y seguro, haciendo a la ley frecuentemente, como dijo hace a?os un jurista alem¨¢n, ?m¨¢s inteligente que el legislador?. Esto, propiamente, es la t¨¦cnica jur¨ªdica, t¨¦cnica que en la interpretaci¨®n y aplicaci¨®n de la nueva Constituci¨®n espa?ola ser¨¢ ineludible (y esto es una novedad, por cierto venturosa, de nuestra historia constitucional, porque amortigua pugnas puramente pol¨ªticas y confrontaciones de simple fuerza en dicha aplicaci¨®n), dado el papel que se ha reservado al Tribunal Constitucional.

No obstante, yo creo que la interpretaci¨®n v¨¢lida de ese capital art¨ªculo 150.2 puede exceder incluso de ese criterio ofrecido claramente por otros preceptos de la Constituci¨®n, sin caer por ello en la tesis de ?sin techo?. Estimo, en efecto, que una reflexi¨®n atenta sobre todo el sistema de las autonom¨ªas puede concluir en admitir que el Estado transfiera o delegue a las comunidades competencias propias distintas de las previstas en las cl¨¢usulas ?colaborativas? de los art¨ªculos 149 y otros. Para precisar cu¨¢l puede ser el ¨¢mbito de esas competencias hay que Intercalar aqu¨ª un tema que parece accidental y de procedimiento, pero que, sin embargo, estimo que es justamente el b¨¢sico, el tema del modo de operar la transferencia o delegaci¨®n de facultades.