El Tribunal de Cuentas, ante el desarrollo constitucional

Est¨¢ muy difundida la cr¨ªtica del control que actualmente, y durante las ¨²ltimas d¨¦cadas, ha ejercido el Tribunal de Cuentas, sobre todo por lo que respecta a su eficiencia. Pero se olvida que el Tribunal de Cuentas no es, o no ha sido, m¨¢s que un ¨®rgano m¨¢s de una Administraci¨®n que no ha tenido en ning¨²n momento como finalidad primaria la eficiencia y que pretender sustraerle del ¨¢mbito en que se ha desarrollado la actividad administrativa general, adem¨¢s de injusto, ser¨ªa exigir una actitud heroica a sus funcionarios. Y prescindimos deliberadamente de analizar las concausas ambientales que hayan podido determinar este comportamiento, a veces antieficiente, de la Administraci¨®n.La eficacia del control

La eficiencia, la eficacia, la oportunidad, etc¨¦tera, son principios y objetivos que sirven de base para la gesti¨®n de las empresas privadas, pero que han estado, y a¨²n lo est¨¢n, muy lejos de polarizar la ¨®ptica del Estado, aun en las actividades industriales o paraindustriales que aqu¨¦l realiza a trav¨¦s de los organismos aut¨®nomos y de las sociedades estatales.

No hay ninguna raz¨®n para que los servicios p¨²blicos, aunque sometidos a los poderes p¨²blicos, no deban constituirse como actividades de car¨¢cter prevalentemente econ¨®mico, y no deban organizarse asumiendo la ense?anza y estructura de los sectores industriales, financieros y comerciales de las empresas privadas, prescindiendo sustancialmente de las formas y de la mentalidad administrativa tradicional.

De otra parte, habr¨ªa que preguntarse si no es el control, y en su caso la Administraci¨®n, lo que no funciona, sino la norma o normas que regulan su actuaci¨®n.

El problema de la eficacia del control est¨¢ ¨ªntimamente ligado a la pol¨ªtica y la Administraci¨®n. Su eficacia est¨¢ limitada por el funcionamiento de esas dos coordenadas y por el punto de encuentro de ambas, la ley.

La ley entendida como norma reguladora de las actividades y funciones del control y como l¨ªmite jur¨ªdico de ellas. El control se ha movido hasta ahora en nuestro pa¨ªs dentro de un formalismo que le ha ?evitado? ser eficaz. Sus actividades se han desenvuelto dentro del ¨¢mbito de una estricta legalidad analizada a posteriori de los hechos concretos y con la ¨²nica finalidad de determinar posibles responsabilidades, abandonando o renunciando a aspectos t¨¦cnicos que podr¨ªan haber conducido hacia la eficacia y limit¨¢ndose al an¨¢lisis jur¨ªdico o juridicista de los datos o hechos sometidos a su estudio. Hemos seguido el sistema formalista franco-latino sometido a reglas y procedimientos predeterminados dirigidos exclusivamente a determinar la legalidad, la legitimidad de cada hecho concreto, de cada gasto, en lugar de entender como objeto del control, en su globalidad, la totalidad de la gesti¨®n de las finanzas p¨²blicas de un determinado departamento o de una entidad p¨²blica, tal como se entiende en los pa¨ªses del ¨¢rea jur¨ªdica anglosajona.

Nos hemos movido en medio de un control puramente contable, extempor¨¢neo, casi impotente frente al ejecutivo, en suma, decimon¨®nico, en lugar de adecuarnos a las necesidades actuales y desarrollar un control contempor¨¢neo o sucesivo a la actividad de la gesti¨®n, no exclusivamente contable, no limitado al examen de la legalidad, en suma, un control presidido por los principios y los objetivos de eficacia y economicidad, de amplias facultades de informe frente al Parlamento y, por tanto, de una gran incidencia sobre el ejecutivo.

Dificultades hist¨®ricas

Y esto ha sido as¨ª y en el caso de nuestro pa¨ªs, de una parte, porque las normas y reglamentos del control le encorsetaban jur¨ªdicamente, al igual que tradicionalmente lo ven¨ªan haciendo casi desde la ¨¦poca de Juan II, a trav¨¦s de un abuso de la jurisdicci¨®n que lleg¨® a hacer decir a la ¨²ltima ley org¨¢nica del Tribunal de Cuentas, de 3 de diciembre de 1953, que en el ?ejercicio de su funci¨®n jurisdiccional? le corresponde al Tribunal ?el examen y comprobaci¨®n de la cuenta general del Estado?. De otra parte, porque la influencia pol¨ªtica impidi¨® desarrollar la faceta fiscalizadora del Tribunal, tan ampliamente concebida en su ley org¨¢nica que incluso estaba facultado para proponer la modificaci¨®n de cualquier tipo de disposici¨®n legal.

Es de resaltar que este control, que no hemos tenido y que propugnamos, demanda, para ser eficaz, estar sustentado por una gran sensibilidad de la Administraci¨®n, del Parlamento y de los ciudadanos. En otro caso sus resultados caer¨ªan en el mismo vac¨ªo y adolecer¨ªa de la misma ineficacia del sistema anterior.

Y, precisamente, este de ahora nos parece un momento hist¨®rico que puede ser decisivo para recoger las ense?anzas que el examen del pasado nos ofrece y proyectarlas en una nueva regulaci¨®n del control que, adapt¨¢ndose a las estructuras presupuestarias y a las t¨¦cnicas hoy vigentes en nuestro entorno (CEE, Declaraci¨®n de Lima ... ) haga resurgir un organismo de control pleno de eficacia, ¨¢gil, parlamentario y cuya actividad repercuta en una mejora tangible de la utilizaci¨®n de los recursos p¨²blicos.

Previsiones constitucionales

Para ello bastar¨ªa desarrollar coherentemente los mandatos recogidos en los art¨ªculos 31,2, 136 y 153 de nuestra Constituci¨®n, cuya filosof¨ªa, como ahora se dice con indignaci¨®n de ?el Brocense?, podr¨ªamos resumirla en los siguientes puntos:

1?. El Tribunal de Cuentas debe ser y es ?el supremo ¨®rgano fiscalizador de las cuentas y de la gesti¨®n econ¨®mica del Estado, as¨ª como del sector p¨²blico? (art¨ªculo 136, Constituci¨®n), al que corresponde, adem¨¢s, ?el control econ¨®mico y presupuestario? de los ?¨®rganos de las comunidades aut¨®nomas? (art¨ªculo 153,D, Constituci¨®n).

Este concepto y los objetivos que encierra exigen:

Que ning¨²n aspecto ni ninguna parcela de la econom¨ªa p¨²blica debe quedar exenta del control del Tribunal de Cuentas.

Que todos los dem¨¢s controles econ¨®mico-financieros del sector p¨²blico y de las comunidades aut¨®nomas han de quedar subordinados a las directrices, instrucci¨®n e inspecci¨®n del Tribunal de Cuentas.

Que el control o Fiscalizaci¨®n de la gesti¨®n econ¨®mica, concepto moderno y amplio, supera los tradicionales objetivos de legalidad y regularidad y debe ser realizado mediante t¨¦cnicas actualizadoras y con arreglo a principios y objetivos de economicidad y eficacia.

2?. El Tribunal, de Cuentas es ¨®rgano eminentemente t¨¦cnico y no pol¨ªtico, aun siendo un ¨®rgano que ?depender¨¢ directamente de las Cortes generales? y de las que Asume, por delegaci¨®n constitucional, la funci¨®n de examen y comprobaci¨®n de la cuenta general del Estado.

Estas peculiares caracter¨ªsticas del ?supremo ¨®rgano fiscalizador?, entendidas a la luz de los principios de control imperantes, de las normas constitucionales y del derecho comparado, configuran al Tribunal de Cuentas:

Como un ¨®rgano independiente, cuya independencia debe comprender:

Una independencia funciona? muy cualificada, por cuanto sus funciones le han sido asignadas por el ?poder constituyente? y est¨¢n obviamente por encima de toda veleidad pol¨ªtica o circunstancial, y sin que esto vaya en desdoro o menoscabo de una minuciosa regulaci¨®n de sus relaciones con los dem¨¢s ¨®rganos e instituciones del Estado, entre las cuales necesariamente ha de desenvolverse.

Independencia de sus miembros, quienes, al ?gozar de la independencia e inamovilidad y estar sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces? est¨¢n avocados a sujetarse a unas exigencias de profesionalidad ineludibles.

Independencia presupuestaria, con la posibilidad consiguiente de elaborar sus propios presupuestos y elevarlos directamente a las Cortes generales para su aprobaci¨®n.

Como un ¨®rgano consultivo y asesor de las Cortes generales, independientemente de la funci¨®n de informe que le, corresponde de acuerdo con la Constituci¨®n, cuyas tareas en aquel campo pudieran extenderse:

Ser consultado y o¨ªdo por las comisiones parlamentarias correspondientes, sobre los proyectos de ley de car¨¢cter econ¨®mico y fiscal, los referentes a las normas sobre la contabilidad del Estado y a adquisiciones y enajenaciones de bienes y t¨ªtulos del mismo.

Remitir a las Cortes generales cuantos informes, memorias o dict¨¢menes le sean solicitados por aqu¨¦llas, por los ¨®rganos legislativos de las comunidades aut¨®nomas o por el Gobierno o alguno de sus ministros, sobre aspectos parciales de su funci¨®n fiscalizadora, pudiendo cualquiera de las C¨¢maras requerir al Tribunal para que aclare o ampl¨ªe el contenido de sus comunicaciones, bien por escrito, bien en comparecencia del presidente del Tribunal o persona en quien delegue.

Sugerir a las Cortes generales y al Gobierno la conveniencia de modificar el r¨¦gimen de aplicaci¨®n de los textos legales y reglamentarios, as¨ª como la de variar dichos textos cuando la importancia de la cuesti¨®n as¨ª lo aconseje.

S¨ªntesis de sistemas

3?. Por ¨²ltimo, aunque no por menos importante, deber¨ªa desarrollarse de una manera muy clara y precisa la funci¨®n jurisdiccional del Tribunal de Cuentas. Este es un tema que ha hecho verter muchas palabras e incluso mucha tinta, y que, quiz¨¢ por malos entendidos o por excesivo sometimiento a tradiciones hoy extempor¨¢neas e insostenibles, ha llevado siempre a soluciones maximalistas. O jurisdicci¨®n a ultranza, a trav¨¦s del juicio necesario de las cuentas, esterilizador indirecto de la funci¨®n fiscalizadora, o supresi¨®n de tal jurisdicci¨®n especial.

Ni lo uno ni lo otro. Potenciaci¨®n de la funci¨®n fiscalizadora o de control sirvi¨¦ndose de las posibilidades que ofrecen las nuevas t¨¦cnicas y los nuevos sistemas, canalizaci¨®n y agilizaci¨®n de las relaciones Parlamento-Tribunal de Cuentas, y delimitaci¨®n de la funci¨®n jurisdiccional del Tribunal, que es distinta de la jurisdicci¨®n ordinaria y que debe concretarse al resarcimiento al tesoro p¨²blico de los da?os o perjuicios causados por la actuaci¨®n de quienes ordenen, intervengan, manejen o custodien fondos, efectos, bienes o valores p¨²blicos.

En una palabra, llegar a la concreci¨®n o s¨ªntesis de la tradici¨®n jur¨ªdica francesa, que ha jugado un gran papel en nuestra historia de los dos ¨²ltimos, siglos, con el sistema netamente espa?ol parlamentario (no debemos olvidar que los parlamentarios modernos surgen por -primera vez en la Espa?a medieval y tienen un car¨¢cter bien definido de control econ¨®mico) y con el sistema jur¨ªdico econ¨®mico anglosaj¨®n, cuyas ra¨ªces m¨¢s profundas nos llevan al medievo espa?ol, del que nacieron, y a partir del cual han evolucionado hasta llegar a hoy.