El ministerio fiscal camina hacia su independencia

El Estatuto del ministerio fiscal, a punto de ser aprobado definitivamente por el Congreso, constituye un texto capital para la configuraci¨®n del Estado democr¨¢tico que, a partir de la Constituci¨®n, se est¨¢ construyendo. Este nuevo Estatuto pone su ¨¦nfasis en la independencia del ministerio fiscal y le concede perfiles tan novedosos que obligar¨¢n a todos -fiscales y ciudadanos, juristas y profanos- a revisar los prejuicios existentes hasta ahora sobre su figura y su marco de actuaciones. C¨¢ndido Conde-Pumpido, fiscal general en el Tribunal Supremo, hace una ex¨¦gesis, en esta serie de dos art¨ªculos, del alcance y particularidades del nuevo Estatuto

El estatuto del ministerio fiscal (MF), que acaba de ser aprobado y pronto ver¨¢ la luz en el BOE, constituye un texto capital para la configuraci¨®n del Estado democr¨¢tico que, a partir de la Constituci¨®n, se est¨¢ construyendo.Ese nuevo estatuto configura un MF para la democracia, d¨¢ndole nuevos perfiles que nos obligar¨¢n a todos -fiscales y ciudadanos, juristas y profanos- a revisar nuestros prejuicios sobre lo que el fiscal sea y sobre cuales sean su marco y modos de actuaci¨®n.

El ministerio fiscal (MF) ven¨ªa hasta ahora definido, por imperio de un estatuto redactado en una de nuestras peri¨®dicas situaciones dictatoriales, como el ?representante del Gobierno ante los tribunales?. Ello implicaba que el fiscal, como todo representante, hubiera de cumplir las instrucciones y ¨®rdenes de su representado, ¨®rdenes que pod¨ªan impartirse no s¨®lo al fiscal del Tribunal Supremo, sino a cualquier otro miembro del instituto. Y, pese a que el sentido de independencia y de justicia de los fiscales logr¨® que las cosas no fueran tan malas como podr¨ªan haber sido, esa imagen de un MF vinculado al ejecutivo ha quedado grabada en la mente colectiva.

Pero si la Constituci¨®n rompi¨® ya aquel esquema, al rechazar toda dependencia del MF respecto al Gobierno, el nuevo estatuto, que ver¨¢ pronto la luz en el BOE, profundiza esa ruptura. No s¨®lo ya no podr¨¢ el Gobierno impartir ¨®rdenes al MF o a sus miembros individualizados, sino que se proh¨ªbe expresamente a ¨¦stos recibir ¨®rdenes o indicaciones que no provengan de sus superiores naturales, as¨ª como se impide su comparecencia ante cualquier autoridad administrativa.

Relaci¨®n con los poderes p¨²blicos

Pero la naciente independencia del MF no significa ni que pueda convertirse en un cuarto poder, que estar¨ªa creado al margen de toda la estructura constitucional, ni que pueda quedar encerrado en una torre de marfil y aislado del entorno en el que debe actuar. Por el contrario, el MF, como ¨®rgano de la estructura jur¨ªdica del Estado, debe relacionarse -sin car¨¢cter de dependencia y siempre en el marco de la legalidad- con todos los poderes p¨²blicos, como as¨ª lo dispone el estatuto: con las Cortes Generales, en cuanto el MF, como defensor de la legalidad, tutela la obra del legislativo de las, posibles desviaciones que en la aplicaci¨®n de sus leyes puedan producirse en el ¨¢mbito de los otros poderes, as¨ª como deber¨¢ colaborar e informar a las c¨¢maras, cuando para ello fuere requerido y no hubiese obst¨¢culo legal. Con el judicial, en cuanto el medio natural de actuaci¨®n del MF, como promotor de la acci¨®n de la justicia, ser¨¢n los tribunales por cuya independencia debe adem¨¢s velar, apareciendo as¨ª constitucionalmente integrado en el poder judicial, donde, de siempre, se han distinguido dos funciones diferenciadas: la de juzgar, que corresponde en exclusiva a los juzgados y tribunales, quienes no podr¨¢n ejercer ninguna otra (art¨ªculo 117), y la de promover la acci¨®n p¨²blica que ponga en marcha el mecanismo judicial -esencialmente pasivo y que precisa para actuar una excitaci¨®n externa-, que el Estado atribuye al MF, que la ejerce con ¨®rganos propios, no sometidos al Gobierno o la disciplina del Consejo General del Poder Judicial (art¨ªculo 124). Y con el ejecutivo -tanto el estatal como el de las comunidades aut¨®nomas-, en cuanto aqu¨¦l, como ¨®rgano din¨¢mico de la estructura pol¨ªtica del Estado y gestor de los intereses p¨²blicos y sociales, confluye con el fiscal en una finalidad com¨²n: la defensa de tales intereses, raz¨®n por la cual puede instar -que ya no ordenar- al MF para que promueva las actuaciones necesarias para su tutela. Sin que tampoco quepa olvidar que al Gobierno le viene tambi¨¦n atribuida constitucionalmente, en el art¨ªculo 97, la direcci¨®n de la pol¨ªtica interior, una de cuyas facetas es la pol¨ªtica criminal, esto es, la lucha contra esa actitud antisocial constituida por la delincuencia, y que va desde el estadio preventivo de una eficaz actuaci¨®n policial hasta un eficiente sistema penitenciario, pasando por un adecuado ejercicio del ius puniendi, cuya puesta en acto corresponde al fiscal, raz¨®n por la que ¨¦ste debe elevar una memoria anual al Gobierno y dem¨¢s poderes p¨®blicos, con datos suficientes para planear una certera pol¨ªtica criminal y las convenientes reformas legislativas.

Colaboraci¨®n, no dependencia

Pero esa relaci¨®n con el ejecutivo, que el nuevo estatuto cuida de qu¨¦ ya no se establezca en un plano de dependencia, sino de colaboraci¨®n, tiene tambi¨¦n sus controles en evitaci¨®n de posibles distorsiones. Distorsiones que, en principio, no deben provenir tanto de un car¨¢cter de la iniciativa del Gobierno -sujeto, como los dem¨¢s poderes p¨²blicos, a la Constituci¨®n y el ordenamiento jur¨ªdico, por imperio del art¨ªculo 9.1 - como de una interpretaci¨®n err¨®nea o distorsionada de la legalidad. Pero en el ¨¢mbito del MF, el correcto contenido de la legalidad no le puede venir se?alado de fuera, sino que ser¨¢ el fiscal general del Estado quien, con obligada audiencia de la Junta de Fiscales de Sala, su ¨®rgano asesor en materias t¨¦cnicas, determine si las mociones del Gobierno son o no legalmente viables, rechazando las que se consideren improcedentes. La situaci¨®n, pues, ha cambiado radicalmente, acomod¨¢ndose a lo que debe ser propio de un Estado democr¨¢tico de derecho.

No faltar¨¢, sin embargo, quien objete que, pese a todo ello, conservase una indirecta dependencia del Gobierno en cuanto constitucionalmente ¨¦ste, aunque no nombre ya el fiscal general del Estado, juega un papel decisivo en su designaci¨®n; y que todo el r¨¦gimen funcionarial de los fiscales -nombramientos, ascensos, traslados, etc¨¦tera- pasa por la v¨ªa de un decreto o una orden ministerial. Sin embargo, esas objeciones tienen un valor secundario porque:

Pir¨¢mide de mando

a) Prescindiendo de la experiencia, hist¨®ricamente contrastada, de que a ciertos niveles de prestigio y autoestima nadie juegaa con su dignidad e imagen p¨²blica -recu¨¦rdense las contrariedades que proporcionaron a Rooselvet los jueces del Tribunal Supremo que ¨¦l hab¨ªa elegido y nombrado- es lo cierto que el fiscal general del Estado, aun conservando en la Constituci¨®n su condici¨®n de v¨¦rtice de la pir¨¢mide de mando del MF, ha sufrido tambi¨¦n una transformaci¨®n en el car¨¢cter de su poder de decisi¨®n: utilizando una terminolog¨ªa anal¨®gica podr¨ªamos decir que ha pasado de ser un aut¨®crata a ser un monarca constitucional, que ha de compartir sus poderes con tres ¨®rganos colegiados y profesionales -el Consejo Fiscal, la Junta de Fiscales de Sala y la Junta de Fiscales del Tribunal Supremo-, cuyos acuerdos e informes, tomados por mayor¨ªa, asesorar¨¢n la actuaci¨®n del fiscal general del Estado, quien debe consultarlos en sus decisiones. Acuerdos que, en puntos esenciales para la seguridad jur¨ªdica de los fiscales, son incluso vinculantes, pero que cuando no lo sean, tendr¨¢n la fuerza de la auctoritas, de la que en una democracia es dif¨ªcil prescindir.

Mecanismos contrapuestos

En eso precisamente, en el juego de mecanismos contrapuestos y de decisiones compartidas, radica la esencia de la democracia. Ya que, sinceramente, ?cu¨¢nto podr¨ªa durar en una aut¨¦ntica democracia un fiscal general del Estado del que trascendiera -y la informaci¨®n y la publicidad forman tambi¨¦n parte del juego- que tomaba sus decisiones contradiciendo los acuerdos de sus ¨®rganos esenciales?

b) Al Gobierno, en efecto, se le atribuye dictar los decretos y ¨®rdenes, as¨ª como mantener toda la infraestructura administrativa que corresponde al aspecto de funcionarios p¨²blicos propio de los fiscales.

Pero es que el MF necesita cubrir el mecanismo jur¨ªdico-administrativo de la organizaci¨®n de sus miembros y, apartado del Consejo Fiscal por decisi¨®n constitucional, eso s¨®lo se lo pod¨ªa proporcionar la Administraci¨®n. Pero tambi¨¦n aqu¨ª el cambio ha sido radical, ya que, sometidos los ascensos y traslados a un r¨¦gimen reglado, y generadas todas las propuestas de nombramientos -en los excepcionales casos que no correspondan al juego de la antig¨¹edad- en el seno del Consejo Fiscal, el Gobierno ha perdido toda iniciativa y posibilidad de decisi¨®n arbitraria, quedando reducida su actuaci¨®n a revestir del necesario ropaje administrativo y burocr¨¢tico las decisiones que le vienen dadas por los reglamentos org¨¢nicos o por las propuestas de los ¨®rganos de gobierno del ministerio fiscal.