La rebeli¨®n de cenicienta

Han estirado m¨¢s el brazo que la manga. Con esta acusaci¨®n, que hasta los propios representantes municipales admiten en ocasiones -con la boca peque?a-, pretende explicarse muchas veces la grave situaci¨®n financiera de ayuntamientos y diputaciones, que a finales de este a?o acumular¨¢n, seg¨²n las previsiones del Banco de Espa?a, una deuda de 2,4 billones de pesetas. Han estirado m¨¢s brazo que la manga, se dice. Pero tambi¨¦n parece evidente que la manga en cuesti¨®n era bien corta. La realidad ha demostrado que la Ley de Haciendas Locales de 1988, que naci¨® con el objetivo de garantizar la suficiencia financiera de los municipios, ha fracasado, y que la Administraci¨®n local sigue siendo la cenicienta del sistema p¨²blico espa?ol.

La deuda municipal tiene un peso relativo en el conjunto de la deuda p¨²blica (representa ¨²nicamente el 7,3% del total) y tiene, adem¨¢s, menores proporciones que la del Estado: el endeudamiento de las corporaciones locales equivale a 0,6 veces sus ingresos anuales, mientras que la deuda estatal casi los dobla. El aumento de la deuda municipal en los ¨²ltimos 10 a?os ha sido, por otra parte, comparativamente menor que el de la auton¨®mica.Estas magnitudes podr¨ªan hacer pensar que la situaci¨®n no es tan dram¨¢tica como se pinta, al menos para el conjunto de la econom¨ªa. Pero s¨ª lo es, y grave, para las econom¨ªas de cada ayuntamiento. Y esto es especialmente as¨ª para las grandes ciudades, donde la carga financiera que se soporta es mayor. Un s¨®lo dato: el endeudamiento municipal representaba en 1991 -¨²ltimo ejercicio econ¨®mico computado en un informe del Centro de Estudios de Planificaci¨®n, elaborado por el catedr¨¢tico de Hacienda P¨²blica Antoni Castells- el 2,45% del producto interior bruto (PIB). Pero su volumen descend¨ªa hasta el 1,5% si se descontaban las ciudades de m¨¢s de 500.000 habitantes.

Han sido precisamente los siete grandes ayuntamientos espa?oles -Barcelona, Bilbao, Madrid, M¨¢laga, Sevilla, Valencia y Zaragoza- los primeros en dar la voz de alarma y en encabezar, por encima de diferencias pol¨ªticas (est¨¢n gobernados por cuatro partidos diferentes: PSOE, PP, PNV y PA), las reivindicaciones municipales. El de M¨¢laga anunci¨® d¨ªas atr¨¢s que no pod¨ªa pagar sus obligaciones financieras.

Dos hechos recientes han contribuido a exasperar a los alcaldes e incitarles a la rebeli¨®n. Primero, la liquidaci¨®n del Fondo de Cooperaci¨®n Municipal de 1992, que el Ministerio, de Econom¨ªa ha calculado en 50.000 millones menos de lo que esperaban los ayuntamientos (y que ya han gastado a fuerza de endeudarse). Segundo, el anuncio de que el sistema de c¨¢lculo para actualizar anualmente dicho fondo -que los municipios rechazan y que han recurrido ante los tribunales- se prorrogar¨¢ un a?o.

El proyecto de Presupuestos del Estado para 1994 prev¨¦ dotar el fondo con 597.227 millones (aparte de otros 345.111 millones para las diputaciones), una cifra muy alejada de lo que los ayuntamientos pretend¨ªan conseguir con la revisi¨®n del sistema (cuya vigencia legal finalizaba este a?o): hasta 700.000 millones.

El problema tiene, pese a todo, ra¨ªces m¨¢s profundas y antiguas. Las corporaciones locales han sido las grandes marginadas en el proceso de descentralizaci¨®n del Estado. Desde 1980 hasta ahora, la Administraci¨®n central ha pasado de gestionar del 89,9% al 64,2% del gasto p¨²blico, sobre todo en beneficio de las comunidades aut¨®nomas, que han pasado de cero al 22,7%.

Mientras tanto, los munici-pios apenas han subido tres puntos, y se mantienen en el techo del 13-14%. Nada indica que se est¨¦ avanzando -por la parte municipal- hacia la famosa f¨®rmula del 50-25-25. Y, desde luego, el modelo de financiaci¨®n introducido por la ley de 1988 no ha contribuido en nada a ello

Para mantenerse a este nivel, los ayuntamientos han tenido que endeudarse. Si se hubieran contentado ¨²nicamente con sus ingresos ordinarios, su peso relativo en el conjunto de la Administraci¨®n p¨²blica hubiera descendido a niveles irrisorios.

La situaci¨®n actual es fruto de una ecuaci¨®n tan simple como diab¨®lica: los gastos aumentan cada a?o por encima de lo que lo hacen los ingresos corrientes (simplemente para mantener el mismo nivel de servicios), y ello a pesar de un notable incremento de la presi¨®n fiscal. Esto hace que se reduzca la capacidad de ahorro y obliga a financiar las nuevas inversiones a trav¨¦s del endeudamiento. Los consecuentes gastos financieros reducena¨²n m¨¢s la capacidad de ahorro, con lo que se ha de recurrir nuevamente a la deuda. Es una pescadilla que se muerde la cola.

Gastos de personal

Los ayuntamientos, ciertamente, tienen su parte de responsabilidad, como recientemente recordaba el secretario de Estado para las Administraciones Territoriales, Francisco Pe?a. En 1992 los gastos corrientes de las corporaciones locales se incrementaron nada menos que un 15,4% respecto al a?o anterior. El pago de intereses fue el cap¨ªtulo donde el incremento fue mayor (22,5%), pero no debe desde?arse la importante subida de los gastos de personal (14,6%) y, en general, de todas las partidas. Hay que tener en cuenta que las tres cuartas partes del gasto municipal son gastos corrientes y financieros. Habr¨ªa que a?adir aqu¨ª una salvedad. Muchos ayuntamientos prestan servicios que legalmente no son de su competencia. Son los denominados servicios de suplencia, por los que no reciben compensaci¨®n econ¨®mica alguna. No hay c¨¢lculos sobre lo que estos servicios representan en el conjunto de los gastos de los municipios espa?oles. Pero una muestra entre las principales ciudades de Catalu?a indica que los gastos de suplencia pueden representar el 20% del total.

Fuentes de ingresos

La estructura de los ingresos locales var¨ªa ostensiblemente seg¨²n se trate de municipios 0 diputaciones (e incluso entre las corporaciones provinciales de r¨¦gimen com¨²n y foral). Por lo que respecta a los ayuntamientos, sus principales fuentes de ingresos son -con diferencia- el conjunto de impuestos y tasas (46,3%), y las transferencias de otras administraciones, fundamentalmente del Estado (36,5%).

Los ingresos fiscales se asientan sobre todo en tres impuestos: bienes inmuebles (IBI), actividades econ¨®micas (IAE) y veh¨ªculos. Los dos primeros son los m¨¢s potentes desde el punto de vista de la recaudaci¨®n, y los dos que han tenido tambi¨¦n m¨¢s problemas para aplicarse. La paralizaci¨®n de la revisi¨®n del catastro en 1990 (el famoso catastrazo) y el retraso y la conflictividad que caracterizaron la entrada en vigor del IAE han repercutido negativamente en las arcas locales.

Pero es que adem¨¢s todos ellos son impuestos muy poco el¨¢sticos, que apenas guardan relaci¨®n con la evoluci¨®n de la actividad econ¨®mica. Para recaudar m¨¢s, incluso en periodos de crecimiento, es preciso mojarse pol¨ªticamente y subir los tipos. Y eso cuando es posible subirlos: en no pocos ayuntamientos se aplican ya las tarifas m¨¢ximas.

La estructura por la cual son transferidos por el Estado recursos a los ayuntamientos tambi¨¦n presenta problemas de peso. La puesta al d¨ªa del Fondo de Cooperaci¨®n Municipal en 1989 -a?o en que entr¨® en vigor la Ley de Haciendas Locales- fue un respiro para los ayuntamien-tos, pero luego su incremento ha sido m¨¢s bien moderado. La complicada f¨®rmula aplicada por el Ministerio de Econom¨ªa para su actualizaci¨®n anual ha hecho que, en los ¨²ltimos a?os,el fondo haya crecido por debajo, de lo que lo han hecho los ingresos tributarios del Estado. La participaci¨®n municipal en estos ingresos ha perdido progresivamente peso relativo, pasando del 85% en 1990 al 3,42% en 1992.

Para completar el escenario, la tardanza del Gobierno en hacer las entregas a cuenta del fondo provoca importantes problemas de tesorer¨ªa en los ayuntamientos, que por otro lado apenas reciben transferencias significativas de las autonom¨ªas.