Las llamadas leyes de acompa?amiento presupuestario

La Ley de Presupuestos, adem¨¢s de su extraordinaria importancia econ¨®mica acentuada en la que se prepara para 1997 por la cercan¨ªa de las exigencias de Maastricht, reviste trascendencia jur¨ªdica indudable. A un punto concreto estrechamente conexo con esta dimensi¨®n jur¨ªdica, a los problemas que suscita la llamada vulgarmente ley de acompa?amiento de los Presupuestos, se consagran las l¨ªneas que siguen.,Todo Gobierno, por razones comprensibles, tiende a convertir la ley anual de presupuestos en una ley omnibus, en la que se incluye toda clase de medidas legislativas, ya sean necesarias o puramente convenientes, al margen de lo presupuestario en sentido estricto. La Ley de Presupuestos ha tendido tradicionalmente a convertirse en un batiburrillo donde casi todo entra, lo cual a la postre la transforma en instrumento generador de inseguridad jur¨ªdica y contrario a las competencias legislativas de las. C¨¢maras.

El Tribunal Constitucional se hizo cargo pronto del problema. Poco a poco ha ido elaborando una doctrina acerca del contenido material del presupuesto. Desde la sentencia 27 / 1982, de 20 de julio, hasta la 79 / 1992, de 14 de mayo, que remacha este proceso, el Alto Tribunal ha trazado paso a paso el contenido al que ha de constre?irse el presupuesto. La sentencia 65 / 1987, de 21 de mayo, advirti¨® la existencia de un contenido de dos caras; el m¨ªnimo e indispensable, derivado de la esencia del presupuesto, continente de la previsi¨®n de los ingresos y de la aprobaci¨®n de los gastos; y el eventual y s¨®lo posible, donde se pueden alojar materias distintas a las indispensables, siempre que guarden una relaci¨®n directa con los gastos e ingresos o con los criterios de pol¨ªtica econ¨®mica general y su inclusi¨®n quede suficientemente justificada. La sentencia 76 / 1992, de 14 de mayo, dio un avance m¨¢s, referido al llamado contenido eventual: las normas propias del derecho codificado, aunque cumplan los dos requisitos referidos atr¨¢s, no pueden ser incluidas en la Ley de Presupuestos, ya que no son propias de la funci¨®n constitucional de tal instrumento legal.

El Tribunal Constitucional ha ido, pues, acotando el contenido de la Ley de Presupuestos, hasta dotarlo de una cierta rigidez.

Para superar dicha rigidez, y con la mirada puesta en la legge finanziaria italiana, se incorpor¨® al amplio abanico de nuestras modalidades de ley la Ley 22 / 1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del r¨¦gimen jur¨ªdico de la funci¨®n p¨²blica y de la protecci¨®n por desempleo, conocida coloquialmente desde el principio como ley de acompa?amiento a la Ley de Presupuestos. Una segunda entrega fue la Ley 42 / 1994, de 30 de diciembre, ahora bajo la denominaci¨®n de Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social. La tercera, publicada en el Bolet¨ªn Oficial de las Cortes, Congreso de los Diputados, de 13 de octubre de 1995 no pas¨® de proyecto de ley -de medidas fiscales, administrativas y de orden social- por la disoluci¨®n de las C¨¢maras.En principio, las llamadas leyes de acompa?amiento son ordinarias; no le son -repito en principio- aplicables los l¨ªmites propios de la Ley de Presupuestos. Sin, duda, al abrigo de esta s¨®lo aparentemente acertada opini¨®n, la riada legislativa canalizada por las referidas leyes de acompa?amiento ha sido desbordante. Tomemos un ejemplo. La Ley de 30 de diciembre de 1994 modific¨® nueve leyes propias de cada tributo; en el campo de las normas laborales y de seguridad social, siete leyes generales cayeron en sus manos; tres leyes generales fueron cambiadas en materia del personal al servicio de las Administraciones p¨²blicas; dentro del t¨ªtulo de Normas de gesti¨®n y organizaci¨®n tres leyes generales merecieron la atenci¨®n reformadora de la ley de continua menci¨®n. Por si el efecto dinamitador de nuestro ordenamiento jur¨ªdico, como se ha referido a este fen¨®meno el profesor Ferreiro Lapatza, no estuviera colmado, la fiesta continu¨®: en las disposiciones adicionales cinco leyes generales, desde la de carreteras hasta la de aguas, por ejemplo, fueron modificadas, y, para rematar la faena, la disposici¨®n derogatoria ¨²nica dio buena cuenta de otras cinco leyes generales.

Si las de acompa?amiento fueran sin m¨¢s leyes ordinarias, lo anterior ser¨ªa como prueba de una p¨¦sima t¨¦cnica legislativa, que pronto acarrear¨¢ un resquebrajamiento apreciable de la codificaci¨®n de nuestro derecho, y un da?o casi irreparable a un valor tan importante como el de la seguridad jur¨ªdica. Pero hay que dar un paso m¨¢s. Las de acompa?amiento constituyen un tipo especial de ley. Su uni¨®n umbilical con las leyes de presupuestos las ti?en por completo. Su funci¨®n es complementaria de la Ley de Presupuestos y en buen grado guarda con ella conexi¨®n causal. En la pr¨¢ctica deparada por las dos ocasiones ya vividas, las restricciones de tiempo, procedimiento y alcance material que constri?en a las C¨¢maras con motivo de la tramitaci¨®n parlamentaria de la Ley de Presupuestos se han trasladado hasta extremos casi mim¨¦ticos a la de acompa?amiento. Por fin, los problemas que el car¨¢cter omnibus de la Ley de Presupuestos ocasiona a la seguridad jur¨ªdica se reproducen hasta lo exagerado en la ley de acompa?amiento.

A la vista de lo anterior, no es dif¨ªcil predecir que, antes o despu¨¦s, las llamadas leyes de acompa?amiento se van a enfrentar a serios problemas jur¨ªdicos. A t¨ªtulo de muestra, se habla ya de que no se respetan las exigencias requeridas por el Tribunal Constitucional (profesor Sebasti¨¢n Mart¨ªn-Retortillo), o de que constituyen un verdadero fraude a la Constituci¨®n (profesor Falc¨®n Tella).

No se puede ignorar los s¨®lidos fundamentos sobre los que se levantan estas autorizadas opiniones, que se reforzar¨¢n si la tendencia inicial contin¨²a y, no digamos nada, si se intensifica.Pues bien, creo que, ante la nueva situaci¨®n que vivimos en la que el reforzamiento de la seguridad jur¨ªdica es proclamada casi constante y en la que est¨¢ muy cercana una nueva versi¨®n -la tercera-, es imprescindible pararse y buscar la justa medida de las llamadas leyes de acompa?amiento.

Alejado de posturas extremadas de un car¨¢cter u otro, considero que no se puede desconocer que anualmente haya materias integrantes de leyes generales que, sin guardar una relaci¨®n directa con los gastos e ingresos o los criterios de pol¨ªtica econ¨®mica general, mantienen una conexi¨®n material complementaria indudable con el plan anual econ¨®mico-financiero del Gobierno reflejado en la Ley de Presupuestos. No se puede dar la espalda a esta realidad ni negar cauce parlamentario para que pueda sustanciarse. No obstante, es preciso evitar los excesos, algunos ya presentes, de las leyes de acompa?amiento para no caer en las tachas que se anuncian. Hablemos, pues, no de la improcedencia de aqu¨¦llas, sino de sus l¨ªmites, de las fronteras dentro de las cuales deben moverse para no desbarrar.Me parece sustancial que la materia propia de las leyes de acompa?amiento est¨¦ muy delimitada, muy restrictivamente delimitada. S¨®lo debe caber lo que, sin tener relaci¨®n directa con los ingresos y gastos o con los criterios de pol¨ªtica econ¨®mica general, constituya instrumento casi imprescindible, y desde luego muy conveniente, para hacer posible el logro de los objetivos presupuestarios y as¨ª se justifique. Esto lleva a un proceder muy restrictivo en la inclusi¨®n de materias acompa?antes y a la necesidad de que el Congreso y el Senado est¨¦n vigilantes, por si el Gobierno hubiera sucumbido a la tentaci¨®n, para impedir que se incorpore algo que vaya m¨¢s all¨¢ de lo debido.

Considero de gran importancia que las C¨¢maras sean plenamente conscientes, m¨¢s aun en la etapa de fortalecimiento parlamentario que parece que se inaugura, de las limitaciones a veces estridentes con las que hasta ahora se ven obligadas a desarrollar su funci¨®n para con las leyes de acompa?amiento. Al no ser exigible jur¨ªdicamente que la presentaci¨®n de la ley a la que nos referimos coincida con la de presupuestos, deber¨ªa hacerse un esfuerzo para que la primera precediera en el tiempo a la segunda. Ser¨ªa deseable que la tramitaci¨®n parlamentaria de una y otra ley fuera independiente, aunque el momento de la votaci¨®n final coincidiera, dada la relaci¨®n de causalidad entre una y otra. Es aconsejable que dicha tramitaci¨®n no se solape, por muchas razones y de forma descollante porque, de no ser as¨ª, el debate de la ley de acompa?amiento queda relegado a veces hasta extremos de casi puro tr¨¢mite estampillador. Por fin, y entre otras medidas que se me ocurren a vuelapluma, beneficiar¨ªa que su conocimiento fuera confiado a una comisi¨®n especial vista la variedad de materias que engloba, o que los parlamentarios especialistas en cada campo se incorporaran a la que atrajera la competencia, normalmente la de Econom¨ªa, Comercio y Hacienda.

Estimo que el criterio muy restrictivo que se postula con respecto al objeto cabal de las leyes de acompa?amiento redunda ya en beneficios de la seguridad jur¨ªdica y de la preservaci¨®n del derecho codificado. Empero, no es suficiente. Atemperar¨¢ pero no resolver¨¢ la creciente dispersi¨®n normativa de rango legal. Es necesario, en favor de la seguridad jur¨ªdica y del respeto a los ciudadanos, que la leyes generales, mimbre esencial del que se compone el derecho codificado, se encuentren en un solo cuerpo normativo. Bastar¨ªa para ello que en las leyes de acompa?amiento, cuando fuera forzoso en los t¨¦rminos defendidos la modificaci¨®n de una ley general, a ¨¦sta se uniera una delegaci¨®n legislativa circunscrita a la mera formulaci¨®n de un texto ¨²nico con, al menos, la incorporaci¨®n en un tiempo razonable a la ley general de estrictamente la variaci¨®n operada en la ley de acompa?amiento, todo ello de conformidad con lo que permite el art¨ªculo 82 de la Constituci¨®n. Este planteamiento, adem¨¢s de la mejora que entra?ar¨ªa para la seguridad jur¨ªdica, supondr¨ªa un freno para la tendencia expansiva de la ley de acompa?amiento y representar¨ªa, a la postre, la mejor prueba de lo necesario de la modificaci¨®n propuesta, dada la sobrecarga que traer¨ªa consigo para el Gobierno.

En pocas palabras, hay que prestar atenci¨®n al trasfondo jur¨ªdico de las llamadas leyes de acompa?amiento presupuestario. Atenci¨®n que, en mi criterio, debe traducirse en la b¨²squeda paulatina de su justa medida, m¨¢s que en un rechazo frontal.Luis Mar¨ªa Cazorla Prieto es catedr¨¢tico de Derecho Financiero y Tributario.