IRPF: la necesidad de un nuevo modelo

El Gobierno ha decidido reformar el IRPF, porque el impuesto actual nos ha legado demasiada inequidad, ineficiencia y complejidad. La reforma que se pretende forma parte del proceso en marcha hacia un nuevo sistema tributario que no penalice el empleo ni la inversi¨®n, incentivador del ahorro, y m¨¢s preocupado con el trato a la familia. Ya se han dado pasos importantes, como la modificaci¨®n del r¨¦gimen de plusval¨ªas, la creaci¨®n de un marco fiscal m¨¢s favorable a la internacionalizaci¨®n de la empresa espa?ola, una tributaci¨®n que beneficia la continuidad de los negocios familiares y a las familias con hijos o la ref¨®rma de la fiscalidad de las peque?as y medianas empresas. El IRPF es la pr¨®xima reforma imprescindible.Resulta imprescindible porque el impuesto espa?ol actual es una figura obsoleta, cuyas m¨²ltiples modificaciones a lo largo del tiempo han acabado por convertirlo en incoherente y, sobre todo, que obedec¨ªa en su creaci¨®n hace 20 a?os, a un contexto econ¨®mico muy diferente al actual, donde la econom¨ªa espa?ola estaba cerrada al exterior y los desajustes, que provocaba el sistema fiscal en t¨¦rminos de p¨¦rdida de competitividad se correg¨ªan por medio de la devaluaci¨®n de la peseta. Hoy, por el contrario, el contexto econ¨®mico es el de una econ¨®mia muy abierta y destinada a una apertura definitiva tan pronto como adoptemos la moneda ¨²nica. Esa ¨²nica moneda en el seno de Europa contribuir¨¢ a reflejar con crudeza las diferencias impositivas entre estados. Por eso necesitamos un impuesto competitivo.

Junto al anterior, hemos asistido a un proceso de paulatino desdibujamiento de los rasgos principales del tributo, que ya no cumple con la principal finalidad para la que fue concebido de asegurar un reparto equitativo de la renta y la riqueza.

En efecto, se ha roto la equidad del impuesto y esto se evidencia desde distintos ¨¢ngulos:

- La familia no recibe un trato justo en el actual IRPF. No se tiene en cuenta la p¨¦rdida de capacidad econ¨®mica real que se produce en las familias con hijos, que tienen una menor renta disponible, lo cual deber¨ªa suponer una menor renta gravable.

- La renta del trabajo se encuentra perjudicada en la actual regulaci¨®n. Aunque ¨¦stas sean siempre m¨¢s f¨¢ciles de controlar y gravar que otras fuentes de renta, no se puede aceptar que su participaci¨®n en la base imponible total supere el 80%. Entre otros motivos porque se trata de una renta que refleja una menor capacidad de pago que las provenientes de un patrimonio previo.

- El tipo marginal del 56% es un elemento distorsionador: en apariencia se gravan las rentas m¨¢s altas. Pero esta progresividad nominal no siempre se traduce en progresividad efectiva y, por contra, s¨ª se somete a tributaci¨®n una renta que no se produce realmente (renta presunta) como es la derivada de la vivienda propia. En este ¨²ltimo supuesto se encuentra nada menos que 9,51 millones de contribuyentes espa?oles.

Pero no acabar¨ªa aqu¨ª la cr¨ªtica a la actual regulaci¨®n. Debemos analizar los otros grandes principios que deben informar un sistema tributario: la eficiencia y la sencillez.

La eficiencia es una de las asignaturas pendientes en nuestro modelo de imposici¨®n personal. Como consecuencia del dise?o actual del tributo, generamos distorsiones en pr¨¢cticamente todas las decisiones econ¨®micas de los contribuyentes.

- Los elevados tipos marginales provocan un desincentivo al trabajo y a la asunci¨®n de riesgos, por el coste fiscal que! representan sobre la parte marginal de renta ganada. Esta cuesti¨®n se acentuar¨ªa todav¨ªa m¨¢s si los sujetos pasivos realizaran una comparaci¨®n internacional, al evidenciarse la posici¨®n de desventaja comparativa del contribuyente espa?ol.

- El problema del desincentivo al empleo es especialmente grave si tenemos en cuenta la enorme diferencia que se produce, para un trabajador entre la renta bruta que gana y la cantidad neta que percibe a fin de mes.

- Tambi¨¦n se distorsionan las decisiones de ahorro: se han extendido m¨¢s all¨¢ de lo aconsejable los tratamientos fiscales especiales para diferentes tipos de ahorro; hoy en d¨ªa existen, junto con determinadas f¨®rmulas (le materializaci¨®n del ahorro, que gozan de deducciones en cuota, o bien de reducciones en la base, de tipos m¨¢s favorables e incluso de exenci¨®n, otras formas de ahorrar que no gozan de ninguna ventaja fiscal. El ahorrador medio se ve condicionado permanentemente por la fiscalidad en sus decisiones de ahorro, sin que, a la postre, se consiga efectivamente el verdadero, objetivo de fomentar el ahorro nacional.

Estas particularidades han sido una t¨®nica general en el proceso de creaci¨®n y de constante modificaci¨®n a que se ha visto sometido el IRPF a lo largo de los a?os. Son una de las causas de su enorme complejidad, otro de sus grandes males:

- El c¨¢lculo de la base imponible puede resultar un laberinto cuando el sujeto pasivo tiene rentas regulares e irregulares, positivas y negativas a un tiempo.

- Las deducciones suscitan dudas en muchas ocasiones para su aplicaci¨®n a un caso concreto.

- El excesivo n¨²mero de tramos ha obligado a establecer c¨¢lculos complejos para corregir la progresividad en determinados, supuestos en que ¨¦sta resultaba injusta. Por ejemplo, en el caso de rentas irregulares o las derivadas de la inflaci¨®n. Este gran n¨²mero de tramos tambi¨¦n supone que la adminsitraci¨®n no pueda acertar en las retenciones que se fijan para cada sujeto pasivo, dado que, en cuanto ocurra una. circunstancia particular en la vida del contribuyente (gastos de enfermedad, hijos, etc¨¦tera), tendr¨¢ su reflejo en el tributo y no coincidir¨¢ la cantidad a declarar finalmente con las cantidades retenidas.

- Debemos preguntamos, cr¨ªticamente, por el n¨²mero de declarantes en el IRPF. Son cerca de 14.500.000 en la actualidad. Esto, que en el pasado se presentaba como un logro de la administraci¨®n tributaria y de la sociedad entera, es en realidad un estrepitoso fracaso del modelo: se han incorporado al IRPF, como declarantes, millones de sujetos pasivos con rentas muy reducidas, cuyo inter¨¦s fiscal es obtener la devoluci¨®n de lo retenido en exceso. El ¨²ltimo a?o, cerca de 900.000 contribuyentes, con rentas inferiores a un mill¨®n de pesetas, presentaron una declaraci¨®n con derecho a devoluci¨®n. Pero esto no supone unos mayores ingresos para la Hacienda p¨²blica y, sin embargo, si genera unos costes de gesti¨®n a la administraci¨®n y, sobre todo, a los contribuyentes.

En definitiva, todas las razones expresadas avalan la necesidad de una reforma en profundidad del IRPF. Con el nuevo IRPF, el Gobierno garantizar¨¢, en primer t¨¦mino, una disminuci¨®n de impuestos para todos los ciudadanos. Para ello, revisar¨¢ todos sus tipos marginales, incluidos, por supuesto, los que afectan a las menores rentas, de manera que sean m¨¢s acordes con las tendencias europeas y en todo caso menos distorsionadores.

Tambi¨¦n reducir¨¢ el n¨²mero de tramos y racionalizar¨¢ la deducciones, para simplificar en lo posible. la obligaci¨®n de declarar que, en todo caso, debe alcanzar a un n¨²mero sustancialmente inferior de contribuyentes. Adem¨¢s, se replantear¨¢ el planteamiento fiscal de la familia, incorporando el concepto de "m¨ªnimo familiar", como deducci¨®n global en la base imponible de lo que ser¨ªan los gastos necesarios para cubrir sus necesidades b¨¢sicas y, en particular, las correspondientes a determinados gastos por vivienda, salud y educaci¨®n, sin perjuicio de incentivar de manera diferenciada y eficaz la adquisici¨®n de la primera vivienda, que junto al ahorro-previsi¨®n, ser¨¢ una prioridad del Gobierno. Todo ello, tratando de beneficiar de manera particular a los contribuyentes con rentas m¨¢s reducidas.

Por ¨²ltimo, se tratar¨¢ de conseguir un tratamiento m¨¢s neutral del ahorro, que tenga en cuenta tanto la corriente europea de armonizaci¨®n en este terreno, que ha comenzado a dar sus primeros pasos, como la necesidad de no distorsionar las decisiones de ahorro de los contribuyentes. En suma, el Gobierno, consciente de que hemos logrado alcanzar un escenario muy favorable para abordar una reforma, gracias a la estabilidad macroecon¨®mica y a la reducci¨®n del d¨¦ficit p¨²blico, propone para 1999 un nuevo modelo de IRPF donde se cumpla razonablemente el principio de equidad sin descuidarse la eficiencia y la sencillez y con el que todos los espa?oles, especialmente los asalariados y las familias, paguen menos.