La Agencia Tributaria, ?punto final o punto y aparte?

Hasta un lector desatento de la prensa habr¨¢ quedado sorprendido por el diluvio de noticias, no precisamente buenas, que de un tiempo a esta parte tienen como diana a la Agencia Estatal de Administraci¨®n Tributaria. Mala cosa para la bienandanza pol¨ªtica del pa¨ªs y la tranquilidad de los ciudadanos espa?oles, que coinciden en pedir a este organismo rigor, discreci¨®n y buen trabajo silencioso. La situaci¨®n ha llegado a tal extremo que el Congreso de los Diputados y el Senado se han visto obligados a intervenir en reiteradas ocasiones a lo largo de las ¨²ltimas fechas. Destacan en este sentido los acuerdos relativos a que el Gobierno elabore un estatuto org¨¢nico de la Agencia y a que de modo casi inmediato proceda a la formulaci¨®n general ante las C¨¢maras parlamentarias de las directrices y objetivos del citado organismo.Ante tama?o panorama, el paso que tiene por delante la pluma le puede llevar por dos caminos. Puede enzarzarse en poner de relieve con firmes destellos las deficiencias que emborronan la situaci¨®n actual de la Agencia, en la que ni mucho menos todo es malo, particularmente el, como muy regla general, elevado nivel profesional de los funcionarios que trabajan all¨ª, o, por el contrario, puede pasar esta p¨¢gina, con tan frecuente huella en los medios de comunicaci¨®n social, y posar la mirada en el horizonte, en lo que ha de nacer por mandato legislativo. Opto por esta ¨²ltima posibilidad, sin perjuicio de que sean inevitables referencias a lo que hoy es.

La Agencia lleg¨® al mundo jur¨ªdico con mal pie. La Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991 no era el lugar adecuado para la regulaci¨®n de tan importante entidad p¨²blica, incorporada como gran novedad, por otro lado, a nuestro ordenamiento jur¨ªdico en aquellas fechas. Medi¨® mucha precipitaci¨®n y, por encima de todo, falta de una visi¨®n completa e integrada de lo que aquel trance supon¨ªa; la normativa subsiguiente de desarrollo, ayuna de cimiento firme, ha sido m¨¢s remiendo que otra cosa. Por ello, la decisi¨®n parlamentaria de que el Gobierno elabore a la m¨¢xima celeridad un estatuto org¨¢nico de la Agencia es, a mi juicio, muy acertada. En tal sentido, la futura disposici¨®n tendr¨ªa que abordar los principios rectores, la naturaleza, las funciones, la organizaci¨®n, la participaci¨®n, el control, los procedimientos y modos de actuaci¨®n y el r¨¦gimen econ¨®mico de la entidad; habr¨ªa de contar, a la postre, con un objeto amplio para ofrecer as¨ª una respuesta global a lo que debe ser la Agencia del futuro.

Rep¨¢rese, por otro lado, que tanto los textos aprobados en sede parlamentaria como las reflexiones que plasmo en estas l¨ªneas hablan siempre de la Agencia, no de su supresi¨®n o sustituci¨®n por una organizaci¨®n distinta. Se opta, pues, con relaci¨®n a este organismo por un punto y aparte y no por un punto final, soluci¨®n hoy la m¨¢s aconsejable a la luz de la realidad que circunda.

La Agencia fue concebida para dotar de cierta autonom¨ªa en el seno de las Administraciones p¨²blicas al desarrollo de la funci¨®n tributaria. El tiempo, sin embargo, ha producido aqu¨ª un efecto perverso: su autonom¨ªa funcional es hoy casi nula y, por contraposici¨®n, ha ca¨ªdo en un aislamiento respecto de la sociedad, sus ¨®rganos representativos y hasta del propio Ministerio de Econom¨ªa y Hacienda. El resultado, seg¨²n mi visi¨®n, ha sido en estos a?os malo y contradictorio: la autonom¨ªa funcional recortada y un cierto complejo de isla funcional creciente. Visto lo cual, creo que tanto la fijaci¨®n de los objetivos que rijan el desempe?o de sus funciones como la estructura de la Agencia deben orearse. En efecto, dentro de la sociedad y Estado contempor¨¢neos el establecimiento en lo sustancial de los objetivos de la Agencia, del modo como ha de cumplirlos y el ejercicio de su control es de tal importancia que no puede agotarse s¨®lo en la propia Agencia, ni el Ministerio de Econom¨ªa y Hacienda y ni hasta en el Gobierno; las Cortes Generales deben tener tambi¨¦n intervenci¨®n en todo ello. La experiencia estadounidense (por cierto, con algunos puntos en com¨²n con la actual espa?ola, por lo que debe ser estudiada con atenci¨®n) que ha desembocado en la reciente Ley de reforma del Internal Revenue Service (IRS) ha puesto de relieve la necesidad de parlamentarizar en cierto grado la fijaci¨®n de los objetivos de la Agencia. Considero, en suma, que la Comisi¨®n parlamentaria adecuada deber¨ªa conocer y debatir anualmente y en lo b¨¢sico los objetivos de la Agencia y la forma como alcanzarlos, para despu¨¦s controlar, tambi¨¦n con cadencia anual, su cumplimiento.

Uno de los mayores males que aquejan a la Agencia es la falta de estabilidad de sus directivos, particularmente del director general. Estamos ante un problema de dif¨ªcil soluci¨®n, aunque alg¨²n paso en beneficio de la permanencia de tan cambiante figura tendr¨¢ que dar el estatuto org¨¢nico por venir. No obstante, estimo que la pieza clave de tal estabilidad, as¨ª como del oreamiento al que alud¨ªa antes y del control permanente de la Agencia habr¨ªa de ser un ¨®rgano colegiado que, a semejanza del Consejo Superior norteamericano (Oversight Board), y con equilibrada presencia de las distintas Administraciones interesadas y con representaci¨®n de los contribuyentes, colabore en el logro de tales metas. Considero, en definitiva, que la creaci¨®n de un ¨®rgano m¨¢s o menos como el bosquejado es capital en la arquitectura de la Agencia futura.

No quiero dar la espalda al espinoso tema de la estructura unitaria o dividida de la Agencia, fruto de su posible transferencia parcial o no a las comunidades aut¨®nomas. Creo que desde el punto de vista de la racionalidad t¨¦cnica y del principio de igualdad en la aplicaci¨®n de los tributos no cabe duda: su estructura debe ser unitaria. Sin embargo, no puede negarse que gestiona intereses de las comunidades aut¨®nomas, por lo que es aconsejable disertar alg¨²n tipo de presencia efectiva de ¨¦stas en la Agencia. El ¨®rgano al que me refer¨ªa en el p¨¢rrafo anterior, debidamente estructurado y con sus funciones potenciadas, podr¨ªa constituir el cauce para satisfacer tal presencia.

La reforma que se avecina no puede, en mi limitado parecer, olvidarse a su vez de una reconsideraci¨®n de las funciones de la Agencia. Sorprende el creciente n¨²mero de tareas variopintas en las que, tanto en la esfera judicial como en la administrativa, este organismo se ve enfrascado, en perjuicio a la postre de sus cometidos fundamentales. Creo que hay que aligerar esta carga para ce?ir la tarea al cumplimiento de la funci¨®n tributaria en sentido propio con atenci¨®n esmerada al contribuyente, extremo ¨¦ste cimero al que aludir¨¦ m¨¢s adelante.

Es importante, por otra parte, que el pr¨®ximo estatuto org¨¢nico fortalezca la integraci¨®n efectiva de los distintos departamentos en los que se estructura la propia Agencia y a la postre el principio de unidad de direcci¨®n. El complejo de isla que mencion¨¦ l¨ªneas atr¨¢s ha calado hasta tal extremo que a veces aqu¨¦llos se convierten pr¨¢cticamente en comportamientos estancos que "hacen la guerra" por su cuenta, de lo que suele ser padecedor el contribuyente.

No puedo ocultar que la experiencia dentro y fuera de la Administraci¨®n tributaria me ha demostrado que m¨¢s a menudo el gran olvidado en los esquemas organizativos y procedimentales de la Agencia es el contribuyente. Si se celebraran en las Cortes Generales las comparecencias de afectados que tuvieron lugar en el Senado estadounidense en septiembre de 1997 al hilo de la materia que nos ocupa, la sorpresa desfavorable ser¨ªa, sospecho, aguda. Creo que en las relaciones de la Agencia con el contribuyente prevalece por desgracia, y a pesar de los esfuerzos de la reciente Ley de Derechos y Garant¨ªas del Contribuyente, la idea de que m¨¢s que ante un "cliente" al que hay que prestar un servicio adecuado aqu¨¦lla se enfrenta a un defraudador, al menos potencial.

?sta es una grave deficiencia a cuyo atajo el prometido estatuto org¨¢nico ha de salir vigorosamente. Entre otras medidas, a mi juicio, contribuir¨ªan a resta?ar tal situaci¨®n: el cambio imprescindible en la mentalidad actual de la Hacienda p¨²blica, el favorecimiento de un trabajo basado en la calidad y la selecci¨®n m¨¢s que en la cantidad y el trompicamiento, la no aplicaci¨®n de procedimientos propios de lo selectivo a situaciones masificadas, la supervisi¨®n del trabajo inform¨¢tico sin dejar que las m¨¢quinas tengan la ¨²ltima palabra, y la implantaci¨®n paulatina de una organizaci¨®n, inspirada en el modelo norteamericano puesto en pie muy recientemente, en la que comiencen a prevalecer criterios subjetivos, de creaci¨®n de unidades especializadas seg¨²n los distintos tipos de contribuyentes.

Por ¨²ltimo, y a vuelapluma, considero que deber¨ªa trazarse con nueva planta la figura del Defensor del Contribuyente, en la que una mayor potenciaci¨®n y la remisi¨®n de un informe anual sobre lo que le compete a la Comisi¨®n parlamentaria pertinente fueran aspectos fundamentales.

El estatuto que se anuncia tendr¨ªa, por fin, que resolver de una forma consensuada y garantizadora de su normal funcionamiento el problema funcionarial que atenaza a la Agencia. Confieso que en este punto no me encuentro en condiciones de opinar con el debido fundamento. S¨®lo quiero subrayar, pues, la necesidad insoslayable de que los funcionarios hacend¨ªsticos cuenten con una adecuada especializaci¨®n en la materia, extremo garantizado en los escalones superiores y medios pero no en los inferiores, y que los ciudadanos tenemos el derecho a reclamar de nuestros pol¨ªticos, parlamentarios y en el Gobierno, que con ocasi¨®n del estatuto que anuncian se resuelva de una vez por todas tan delicado problema.

En palabras muy concisas y conclusivas, la Agencia Estatal de Administraci¨®n Tributaria necesita un vigoroso y decidido punto y aparte. El estatuto futuro debe ponerlo; la situaci¨®n no permite muchos aplazamientos de algo, en mi opini¨®n, tan necesario.