Lo que no se escribe sobre el FMI

El pasado 7 de diciembre, el FMI aprob¨® un programa de asistencia financiera de emergencia solicitado por el Gobierno de Honduras, cuyo fin es atender a prioridades inmediatas de alivio a la poblaci¨®n afectada por el hurac¨¢n Mitch y apoyar los esfuerzos del Gobierno y de una sociedad civil altamente motivada y movilizada para rehabilitar la econom¨ªa. S¨®lo unos d¨ªas antes, el director gerente del FMI hab¨ªa visitado Centroam¨¦rica para observar en el terreno la situaci¨®n de crisis que se viv¨ªa no s¨®lo en Honduras, sino tambi¨¦n en Nicaragua y El Salvador, y para evaluar alternativas de asistencia directa del FMI, e indirecta para movilizar otra asistencia financiera, incluso a trav¨¦s de la reducci¨®n de la deuda externa, de la comunidad internacional. La asistencia de emergencia es el mecanismo de primera instancia que tiene el FMI para ayudar a pa¨ªses afectados por desastres naturales, complementado por otros instrumentos dirigidos a asegurar una recuperaci¨®n sostenida del crecimiento econ¨®mico y social. Como tal, representa una manifestaci¨®n clara de la preocupaci¨®n de los pa¨ªses miembros del FMI de asegurar que los esfuerzos de reconstrucci¨®n econ¨®mica se lleven a cabo atendiendo tambi¨¦n a las necesidades urgentes de alimentaci¨®n, abrigo, salud p¨²blica que tales desastres t¨ªpicamente crean.Unos d¨ªas antes, el 2 de diciembre, la instituci¨®n entr¨® en un acuerdo financiero de tres a?os con Brasil para apoyar un programa de reforma estructural que reconoce el papel vital de un gasto p¨²blico social eficiente en el alivio de la pobreza y en la mejora del capital humano del pa¨ªs. Tal reconocimiento est¨¢ claro en la prioridad dada dentro del programa a la educaci¨®n primaria y al suministro de servicios b¨¢sicos de sanidad y, m¨¢s generalmente, en el firme prop¨®sito de canalizar mejor el gasto social hacia los sectores m¨¢s necesitados de la poblaci¨®n. En enero de 1998, la autoridad m¨¢xima del FMI intercedi¨® con fuerza para que el movimiento laboral de Corea del Sur, el Gobierno y el sector empresarial entraran en un di¨¢logo tripartito para distribuir con equidad los sacrificios hechos necesarios por la crisis financiera, sentando as¨ª la base para la creaci¨®n, por primera vez en la historia de ese pa¨ªs, de un sistema amplio y permanente de seguridad social y de seguro de paro. La atenci¨®n prestada a estos temas en programas econ¨®micos apoyados por el FMI no es nueva. Desafortunadamente, son tambi¨¦n aspectos olvidados, pasados por alto en comentarios que se escriben sobre la instituci¨®n.

Esta atenci¨®n requiere confrontar directamente ciertos dilemas de dif¨ªcil resoluci¨®n. El primero se deriva de la relaci¨®n que existe entre los procesos de reforma y ajustes econ¨®micos y la estabilidad y cohesi¨®n sociales. Todos estamos de acuerdo que llevar a aqu¨¦llos hasta el punto que hagan imposible mantener a ¨¦stas no tiene sentido. ?sta es la raz¨®n por la que los programas econ¨®micos apoyados por el FMI, como acabo de describir, buscan expl¨ªcitamente objetivos dirigidos a fomentar dicha cohesi¨®n y estabilidad. Dicho esto, tenemos que reconocer que no existen soluciones f¨¢ciles, categ¨®ricas o de car¨¢cter general para este tipo de dilema; no s¨®lo eso, sino que estas soluciones var¨ªan din¨¢micamente en la medida que los efectos de los ajustes van cambiando la realidad econ¨®mica y social en la que se insertan.

El equilibrio que se requiere entre el esfuerzo de reforma econ¨®mica y la necesidad de mantener la paz social depende de las caracter¨ªsticas y circunstancias espec¨ªficas de cada pa¨ªs. En sus programas de asistencia financiera, el FMI trata continuamente de encontrar un equilibrio duradero entre las necesidades y los esfuerzos de los pa¨ªses. La instituci¨®n se enfrenta aqu¨ª con un reto permanente porque hay gran diversidad entre sus pa¨ªses miembros, variaci¨®n en cada uno de ellos con el paso del tiempo y cambios en los trade-offs temporales. Generalmente, en un contexto democr¨¢tico, el Gobierno del pa¨ªs en cuesti¨®n es el que est¨¢ en la mejor posici¨®n para decidir sobre la manera de resolver estos dilemas y de aliviar tensiones. El FMI debe guiarse por la opci¨®n tomada por el Gobierno, que en general suele ser la mejor disponible. Sin embargo, no por ello dejan de presentarse diferencias de opini¨®n sobre la idoneidad de las pol¨ªticas econ¨®micas concretas utilizadas para conseguir el tan buscado equilibrio. Mucho se ha escrito recientemente sobre este tema y, en aras de la brevedad, me concentrar¨¦ sobre la pol¨ªtica fiscal, la pol¨ªtica monetaria y cambiaria y los movimientos de capital.

En el ¨¢mbito de la pol¨ªtica fiscal, hay consenso sobre la necesidad de reducir d¨¦ficit p¨²blicos excesivos y de optimizar el uso de estos recursos. Las opiniones var¨ªan sobre el ritmo y la forma espec¨ªficos a los que la reducci¨®n se debe llevar a cabo. ?ltimamente, en particular en el contexto de la crisis asi¨¢tica, se ha cuestionado la necesidad del ajuste fiscal, ya que el desequilibrio generado en las econom¨ªas de la regi¨®n se ha visto relacionado m¨¢s con actividades privadas que con las cuentas p¨²blicas. Se trata aqu¨ª de un tema cr¨ªtico para la gesti¨®n de pol¨ªtica econ¨®mica futura, esto es, el papel del Estado en la econom¨ªa. En este frente, lo que la experiencia asi¨¢tica ha mostrado es la insuficiencia de las variables tradicionales (gasto, ingreso, d¨¦ficit, deuda p¨²blica) para medir la presencia o ausencia de un desequilibrio p¨²blico. Como ha puesto bien de relieve Paul Kurgman, las garant¨ªas expl¨ªcitas o impl¨ªcitas del Gobierno han representado en Asia una factura fiscal que, por muy enmascarada que se encuentre, no deja de requerir recursos p¨²blicos que, a su vez, hacen necesario un esfuerzo fiscal no anticipado en base a los datos convencionales. Los programas iniciales apoyados por el FMI inclu¨ªan tal esfuerzo, lo que al reconocer la factura pendiente contribuy¨® un margen de flexibilidad a las pol¨ªticas subsiguientes. Si hay una lecci¨®n derivada de la experiencia asi¨¢tica es la realidad e importancia de desequilibrios fiscales ocultos que requieren correcci¨®n. ?sta es un ¨¢rea donde el mensaje sobre transparencia tiene una relevancia esencial. ?ste es otro tema sobre el que se ha escrito poco.

Mucho se ha comentado tambi¨¦n sobre la idoneidad de la combinaci¨®n o mezcla de pol¨ªtica monetaria (tipos de inter¨¦s) y pol¨ªtica cambiaria (devaluaci¨®n) en Asia. Y los comentarios reflejan tambi¨¦n gran diversidad de opini¨®n. Ser¨ªa in¨²til aqu¨ª buscar una respuesta categ¨®rica aplicable a todas las situaciones. Pero s¨ª es posible aclarar ciertas consideraciones de relevancia. En situaciones cr¨ªticas como las que se desataron en la regi¨®n asi¨¢tica, un objetivo urgente era restaurar la credibilidad en la gesti¨®n econ¨®mica para contener la turbulencia del ambiente. Surgen aqu¨ª tambi¨¦n dilemas dif¨ªciles de resolver. La necesidad de contener las salidas de capital y de estimular la demanda de moneda nacional requiere alzas en el tipo de inter¨¦s. Pero dichas alzas causan dificultades a empresas y a entidades financieras vulnerables. Estas dificultades sugieren para algunos la necesidad de mantener tipos de inter¨¦s bajos, suplementados por controles de capital. Esta estrategia, sin embargo, debilita la moneda nacional y estimula la fuga de recursos que las restricciones dif¨ªcilmente pueden contener. Se genera as¨ª un entorno de creciente inflaci¨®n, poco favorable a restaurar la credibilidad y a rehabilitar la econom¨ªa. La estrategia apoyada por el FMI acepta la necesidad de vivir con tipos de inter¨¦s temporalmente altos para favorecer la retenci¨®n voluntaria de recursos y fortalecer la moneda nacional, conteniendo as¨ª la inflaci¨®n y ayudando a restablecer la credibilidad. El corolario es la necesidad de enfocar directamente el problema de vulnerabilidad de empresas y de entidades financieras a base de mecanismos de reestructuraci¨®n de sus carteras financieras. La evidencia de pa¨ªses como Corea y Tailandia muestra la efectividad de esta estrategia. Cierto que la buscada reactivaci¨®n econ¨®mica est¨¢ tardando, pero hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de corregir taras de d¨¦cadas en sus sistemas econ¨®micos. Creo que pocos argumentar¨¢n que enfoques generadores de inflaci¨®n y salidas de capital dar¨ªan mejores resultados en este campo.

Por ¨²ltimo, veamos el controvertido tema de los flujos internacionales de capital. Todos estamos de acuerdo en que estos flujos traen consigo riesgos y oportunidades; tambi¨¦n lo estamos en que la liberaci¨®n de los movimientos de capital exige que las econom¨ªas cumplan ciertos requisitos: equilibrio macroecon¨®mico, sectores financieros s¨®lidos, estructuras adecuadas de supervisi¨®n, etc¨¦tera, y hay acuerdo en que se pueden presentar situaciones en las que el recurso a restricciones es inevitable. El desaf¨ªo est¨¢ en c¨®mo llevar estos acuerdos a la pr¨¢ctica. Si bien en teor¨ªa todos sabemos que hay requisitos que deben llenarse antes de abrir la econom¨ªa, en la pr¨¢ctica dichos requisitos no son f¨¢ciles de cumplir en un marco cerrado a la competencia externa. Se da aqu¨ª una interacci¨®n que exige actuaci¨®n simult¨¢nea en los dos frentes, esto es, adaptar la econom¨ªa a la apertura y al mismo tiempo comenzar a abrirla. Y esto me lleva a resaltar la necesidad de un r¨¦gimen de normas acordadas en com¨²n para guiar los procesos de liberalizaci¨®n de capitales. Dado el reconocimiento de que en situaciones cr¨ªticas el uso de restricciones puede ser necesario, la ausencia de tal r¨¦gimen presenta el riesgo de actuaciones inconsistentes, conflictivas por parte de pa¨ªses en tales situaciones. Precisamente para coordinar estas actuaciones y para guiar los esfuerzos de liberalizaci¨®n, el FMI ha propuesto unos principios que suministran flexibilidad al periodo de liberalizaci¨®n, reconocen la necesidad de normas prudenciales y tratan de ordenar el uso de restricciones en casos de emergencia.

En suma, es axiom¨¢tico que para las crisis no suele haber soluciones f¨¢ciles. Es responsabilidad del FMI reducir la profundidad y duraci¨®n de las crisis, buscando al mismo tiempo soluciones duraderas a los problemas de sus pa¨ªses miembros. De ah¨ª la importancia que da a la existencia de normas aceptadas de conducta (para asegurar consistencia y evitar conflictos) y a la b¨²squeda de medidas econ¨®micas que fortalezcan los fundamentos de las econom¨ªas (para evitar que las soluciones de hoy se conviertan en los problemas de ma?ana).