?Deben reducirse las cotizaciones sociales?

En Espa?a las cotizaciones sociales representan alrededor del 15% del PIB y financian aproximadamente dos tercios del gasto social. Se recaudan a partir de un tipo impositivo de casi el 40% (incluyendo todas la contingencias), magnitud todav¨ªa inferior a la media de otros pa¨ªses de la Uni¨®n Europea, que recae sobre unas bases de cotizaci¨®n que se aproximan al salario bruto. Existen bases m¨ªnimas y m¨¢ximas de cotizaci¨®n que convierten a la imposici¨®n por cotizaciones sociales en un impuesto regresivo, en la medida en que los trabajadores con salarios brutos por encima de las bases m¨¢ximas cotizan a un tipo efectivo menor que al que cotizan el resto de los trabajadores. Esta regresividad de las cotizaciones sociales tambi¨¦n existen en la mayor¨ªa de los pa¨ªses de la UE. Una caracter¨ªstica que resulta especial del caso espa?ol a este respecto es que las cotizaciones sociales est¨¢n desigualmente divididas en una cuota empresarial, que representa aproximadamente un 80% del total, y una cuota a cargo del trabajador, de alrededor del 20%, mientras que en la mayor¨ªa de los pa¨ªses de la UE esta distribuci¨®n es m¨¢s igualitaria.En el debate acad¨¦mico y pol¨ªtico se han se?alado la alta magnitud y el car¨¢cter regresivo de las cotizaciones sociales como culpables de los problemas de desempleo que ha sufrido Europa durante el ¨²ltimo cuarto del siglo XX. Se aduce que las cotizaciones sociales aumentan el coste laboral, y, por tanto, reducen la demanda de trabajo de las empresas. Por el contrario, la distribuci¨®n de las cotizaciones sociales en la cuota empresarial y la cuota a cargo de los trabajadores es una cuesti¨®n poco relevante, puesto que lo que determina el coste laboral es el conjunto de la cuota empresarial y la cuota de los trabajadores. As¨ª, si se redujera la cuota empresarial aumentando la cuota de los trabajadores en la misma cuant¨ªa, lo que ocurrir¨ªa es que subir¨ªa el salario bruto para compensar a los trabajadores por el aumento de su cuota sin que necesariamente variaran ni el coste laboral total, ni el salario neto, ni la diferencia entre ambos. En este caso, la ¨²nica diferencia ser¨ªa que los trabajadores ser¨ªan m¨¢s conscientes de la carga que representa la financiaci¨®n de las prestaciones sociales.

En la actualidad, la intensa creaci¨®n de empleo y la continua sustituci¨®n de cotizaciones sociales por impuestos generales como fuente de financiaci¨®n del gasto social est¨¢n provocando que aparezcan super¨¢vit tanto en el sistema contributivo de la Seguridad Social, por lo que se refiere a las pensiones, como en el Inem, por lo que se refiere a las prestaciones por desempleo. Ante esta situaci¨®n, la CEOE ha reclamado con insistencia una disminuci¨®n de las cotizaciones sociales, en particular de la cuota empresarial, que, reduciendo la "carga social" de las empresas y corrigiendo la "desigual distribuci¨®n" de las cotizaciones sociales entre empresarios y trabajadores, ayude a estimular la creaci¨®n de empleo.

?ste es el principal argumento a favor de la reducci¨®n de las cotizaciones sociales: en la medida en que dicha reducci¨®n contribuye a disminuir el coste laboral total, el empleo aumenta. Sin embargo, ni la teor¨ªa econ¨®mica ni la evidencia emp¨ªrica proporcionan fundamentos s¨®lidos a esta relaci¨®n causal. La principal raz¨®n es que no resulta evidente el efecto de una reducci¨®n de las cotizaciones sociales, en el largo plazo, en el coste laboral total. Dependiendo de c¨®mo se determinen los salarios, puede ocurrir que una reducci¨®n de las cotizaciones sociales se traduzca en un aumento similar del salario bruto, de forma que el coste laboral total se mantendr¨ªa constante, por lo que el empleo no aumentar¨ªa. Las comparaciones internacionales parecen demostrar que el coste laboral total depende del nivel de la productividad del trabajo de cada pa¨ªs y no de la magnitud de la cotizaciones sociales. A este respecto, un ejemplo que se suele citar a menudo es el hecho de que el coste laboral en Dinamarca, a pesar de tener unas cotizaciones sociales insignificantes, es similar al de otros pa¨ªses de su entorno. Tambi¨¦n es relevante a este respecto la experiencia chilena por la que, con motivo de la privatizaci¨®n del sistema p¨²blico de pensiones en 1981, el grueso de las cotizaciones sociales se traslad¨® a los trabajadores sin que se registraran, por lo que se ha podido medir, efectos relevantes ni sobre el coste laboral ni sobre el empleo. As¨ª, la conclusi¨®n de buena parte de la literatura econ¨®mica es que los efectos de los impuestos que recaen en el factor trabajo sobre el empleo parecen ser independientes de la distribuci¨®n de los mismos en cotizaciones sociales y en impuestos sobre las rentas salariales y, dentro de las primeras, de su distribuci¨®n entre trabajadores y empresas.

Lo que s¨ª resulta evidente es que una reducci¨®n de las cotizaciones sociales plantea el problema de la financiaci¨®n del gasto social. En el caso de las prestaciones por desempleo, tras la reducci¨®n de las prestaciones en los a?os 1992 y 1993 y la intensa ca¨ªda de la tasa de paro, parece que las cotizaciones sociales asignadas a su financiaci¨®n son excesivas, incluso en una perspectiva a medio plazo que tenga en cuenta que en futuros periodos de recesi¨®n econ¨®mica el gasto en estas prestaciones se incrementar¨¢. Sin embargo, por lo que se refiere a las pensiones contributivas, dado el envejecimiento de la poblaci¨®n que se producir¨¢ a partir de la segunda d¨¦cada del siglo XXI, el gasto en pensiones est¨¢ abocado a crecer en el medio plazo. No ser¨ªa razonable que la buena situaci¨®n econ¨®mica actual llevara al Gobierno a reducir las cotizaciones sociales sin plantear alternativas al problema de la financiaci¨®n de los aumentos futuros del gasto en pensiones. La sustituci¨®n de cotizaciones sociales por impuestos generales en la financiaci¨®n del gasto social es muy probablemente neutral con respecto al empleo, por lo que el principal argumento a favor de la reducci¨®n de la carga social de las empresas no es aplicable. Y la sustituci¨®n por impuestos indirectos tiene un l¨ªmite y tampoco est¨¢ exenta de problemas. En definitiva, la reducci¨®n de las cotizaciones sociales no puede plantearse al margen de los problemas de financiaci¨®n que sufrir¨¢ el sistema de pensiones en el medio plazo.

Y en este planteamiento hay que reconocer que la reducci¨®n de las cotizaciones sociales tiene efectos sobre la equidad intergeneracional. La reducci¨®n actual de dichas cotizaciones limitar¨ªa enormemente la magnitud del fondo de reserva que el Gobierno ha decidido constituir para cubrir las necesidades futuras del sistema, que, incluso con las cotizaciones sociales en los niveles actuales, ser¨¢ insuficiente para hacer frente al aumento futuro del gasto. As¨ª pues, la reducci¨®n actual de las cotizaciones sociales resultar¨ªa en la necesidad de aumentar en el futuro las cotizaciones sociales o los impuestos generales a unos niveles muy superiores a los actuales. S¨®lo un criterio de bienestar sesgado a favor de las generaciones actuales y en contra de las generaciones futuras justificar¨ªa una reducci¨®n de las cotizaciones sociales. Pero, por otra parte, parece que ¨¦ste es el criterio de bienestar social predominante de los que, desde posiciones pol¨ªticas, se enfrentan a la adaptaci¨®n del Estado del bienestar a las nuevas condiciones econ¨®micas y sociales del siglo XXI.

Jos¨¦ Antonio Herce es director ejecutivo de FEDEA y profesor de Econom¨ªa en la Universidad Complutense de Madrid. Juan Francisco Jimeno es investigador de FEDEA y profesor de Econom¨ªa de la Universidad de Alcal¨¢.