Arqueolog¨ªa jur¨ªdica

Cada vez que se aprueba una Ley, una legi¨®n de juristas se lanzan a estudiarla detenidamente, descifrando sus mandatos e interpretando cada uno de sus art¨ªculos. Nunca hemos tenido muy buena fama en esta tarea, como prueba un buen n¨²mero de an¨¦cdotas sobre el particular, desde la que relata que Napole¨®n dijo que su C¨®digo civil acababa de recibir un golpe mortal cuando se enter¨® de que se hab¨ªa publicado su primer comentario, hasta lo que nos cuenta Gulliver sobre el Pa¨ªs de los Gigantes: all¨ª comentar una ley era un crimen que se pagaba con la muerte. Pero a pesar de estas cr¨ªticas, los juristas hemos seguido con nuestra costumbre de escrutar las leyes y hoy no hay norma que se precie que no tenga sus buenos comentarios, sobre todo si es m¨ªnimamente controvertida.

Por ejemplo, en 1981 dedicamos nuestra atenci¨®n a una de las primeras sentencias del Tribunal Constitucional en la que juzgaba la compatibilidad de diversos art¨ªculos de la Ley de Bases de R¨¦gimen Local (LBRL) de 1955 con el principio de la autonom¨ªa local consagrado en la Constituci¨®n, en especial del art¨ªculo 422.1, que habilitaba al Gobierno para disolver los Ayuntamientos que realizaran una 'gesti¨®n gravemente da?osa para los intereses generales'. En 1985 volvimos sobre este asunto de la disoluci¨®n de los entes locales porque la nueva LBRL mantuvo esa posibilidad, si bien extremando las garant¨ªas para que el Consejo de Ministros no pudiera tomar una decisi¨®n de tal calibre de forma arbitraria: el nuevo art¨ªculo 61 de la LBRL exige que esa gesti¨®n gravemente da?osa para los intereses generales suponga el incumplimiento de sus obligaciones constitucionales y que la disoluci¨®n gubernativa cuente con la autorizaci¨®n del Senado. Por eso hoy d¨ªa, casi un cuarto de siglo despu¨¦s de las primeras elecciones municipales democr¨¢ticas, tenemos nuestras buenas resmas de folios analizando este art¨ªculo 61 y unas cuantas controversias t¨¦cnicas sobre algunas palabras dif¨ªciles que emplea (lo que llamamos conceptos jur¨ªdicos indeterminados): qu¨¦ es una 'gesti¨®n gravemente da?osa', qu¨¦ es el 'inter¨¦s general', etc¨¦tera.

Mientras tanto, ?qu¨¦ ha sucedido en la pr¨¢ctica? ?cu¨¢ntas corporaciones locales ha disuelto el Gobierno en todos estos a?os? He buscado en los ¨²ltimos Manuales de Derecho municipal, en las mejores bases de datos jur¨ªdicos, en todo Internet, en la Direcci¨®n General de Administraci¨®n Local y tras esta exhaustiva b¨²squeda la respuesta es: ninguna. Ni uno s¨®lo de los 8.104 Municipios y 3.697 entidades locales menores ha sido jam¨¢s disuelto. Si bajamos un escal¨®n para preguntarnos cu¨¢ntos expedientes se han iniciado y luego, tras un estudio detallado, se ha considerado que no hab¨ªa motivo para disolver el ¨®rgano local, la respuesta es bastante similar: uno solo, el del Ayuntamiento de Cangas de Morrazo en 1988, pero ni siquiera se lleg¨® a solicitar la autorizaci¨®n del Senado. A este caso podemos unirle otro, un tanto pintoresco, de hace un par de a?os cuando la Confederaci¨®n Espa?ola de Gitanos pidi¨® la disoluci¨®n del Ayuntamiento de Madrid al ministro de Administraciones Territoriales, a lo que este se neg¨® cort¨¦smente, sin ni siquiera abrir un expediente. Por su parte, ning¨²n Consejo de Gobierno auton¨®mico ha utilizado todav¨ªa la facultad de solicitar al Gobierno la disoluci¨®n de un ente local.

A la vista de esta falta de utilizaci¨®n del art¨ªculo 61 de la LBRL, cualquier jurista que vuelva a comentar este art¨ªculo podr¨ªa concluir con cierta satisfacci¨®n y orgullo que, a pesar de que el c¨¢lculo de probabilidades hubiera previsto otro resultado, afortunadamente en nuestro pa¨ªs ning¨²n ente local ha tenido jam¨¢s una gesti¨®n gravemente da?osa para los intereses generales. Sin embargo, las hemerotecas est¨¢n llenas de casos que hacen, por lo menos, dudar de la pulcritud de la gesti¨®n de alg¨²n que otro de nuestros entes locales en estos veinticinco a?os: miles de acusaciones de corrupci¨®n, cientos de Ayuntamientos que sistem¨¢ticamente no rinden sus cuentas al Tribunal de Cuentas o que lo hacen de forma notoriamente insatisfactoria, decenas de concejales inhabilitados por prevaricaci¨®n, Ayuntamientos que homenajean a terroristas, etc¨¦tera. Ahora mismo, en Andaluc¨ªa tenemos un caso que ofrece muchos indicios para que, al menos, el Ministerio de Administraci¨®n Territorial abriera un expediente: un alcalde condenado a 28 a?os de inhabilitaci¨®n que declara que seguir¨¢ haciendo en su Ayuntamiento 'lo que me d¨¦ la gana', ocho concejales imputados por delitos relacionados con su gesti¨®n y 40 causas judiciales por actuaciones municipales, 85 expedientes abiertos por la Junta contra actuaciones urban¨ªsticas, un informe de la C¨¢mara de Cuentas repleto de incumplimientos legales del Municipio, unas deudas que pueden superar los 240 millones de euros, una gesti¨®n que se lleva sin que el secretario y el interventor pertenezcan desde hace m¨¢s de diez a?os al cuerpo nacional de funcionarios, un archivo municipal en casa del Alcalde, etc¨¦tera.

?Qu¨¦ hacemos entonces los juristas debatiendo los requisitos que exige la legislaci¨®n vigente para disolver un Ayuntamiento, adem¨¢s de incrementar nuestra mala fama, cuando en la pr¨¢ctica ni siquiera se inicia un expediente en los casos m¨¢s evidentes? En el Siglo XIX, Julius von Kirchmann dec¨ªa que lo nuestro no era ciencia porque bibliotecas enteras de jurisprudencia se convert¨ªan en basura con tres palabras rectificadoras del legislador ('esto est¨¢ derogado'); hoy, un poco m¨¢s optimistas, podemos decir que los especialistas que nos entretenemos comentando normas formalmente vigentes que los pol¨ªticos consideran inconveniente aplicar lo que hacemos es pura y simple arqueolog¨ªa jur¨ªdica, un estudio de lo que ya no es de este tiempo. Claro que, con el romanticismo de todo arque¨®logo que se precie, mantenemos la secreta esperanza de que, alg¨²n d¨ªa, los tesoros que estudiamos vuelvan a lucir en todo su esplendor.

Agustin Ruiz Robledo es profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada.